VI SA/Wa 2176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. Sekr. Sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący – D. P. w dniu [...] czerwca 2012 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z wszystkich posiedzeń Komisji Nadzoru Audytowego (dalej również: "KNA" lub "Komisja") odbytych w roku 2012, a których Skarżący nie otrzymał do dnia złożenia przedmiotowego wniosku, wraz ze wszystkimi uchwałami (postanowieniami, decyzjami) przyjętymi podczas tych posiedzeń i nagraniami dźwiękowymi lub audio z ww. posiedzeń. Skarżący wnosił o udostępnienie ww. informacji poprzez przesłanie jej na jego adres mailowy. W dniu [...] lipca 2012 r. Biuro KNA przekazało Skarżącemu drogą mailową żądane informacje. Pośród przesłanych dokumentów znajdowała się uchwała nr [...] KNA z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem KNA z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia KNA z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2010 r. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżący wezwał KNA do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały KNA nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., podnosząc, że przedmiotowa uchwała została podjęta pomimo braku kworum. 3. Pismem z dnia [...] września 2012r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2012r. Według Skarżącego uchwała powinna zostać wycofana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ponieważ nie została podpisana zgodnie z w wymogami określonymi w art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2009r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. z 2010r. Nr 182, poz. 1228) – dalej: “ustawa o biegłych rewidentach". Ponadto Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 70 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym Komisja Nadzoru Audytowego podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego albo jego zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo jego zastępcy. Skarżący podkreślił, że w związku z tym, że Pani M. R. - Członek Komisji Nadzoru Audytowego została wyłączona z udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym to nie była obecna na posiedzeniu w tej części posiedzenia kiedy głosowano nad przedmiotową uchwałą, a więc wtedy brak było kworum do podjęcia uchwały. 4. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Audytowego wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem została wniesiona na nieistniejącą uchwałę. Wyjaśniła, że uchwała KNA z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] nie istnieje, bowiem nie została podjęta z uwagi na brak kworum. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga podlega odrzuceniu. 2. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. 3. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skuteczne złożenie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest w wypadku spełnienia wszystkich warunków określanych jako przesłanki dopuszczalności skargi. 4. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 7 maja 2009 roku o biegłych rewidentach i ich samorządzie: a) Komisja Nadzoru Audytowego w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia; b) Komisja Nadzoru Audytowego podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego albo jego zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo jego zastępcy; c) Uchwały Komisji Nadzoru Audytowego podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu. Decyzje administracyjne podpisuje w imieniu Komisji Nadzoru Audytowego jej przewodniczący lub zastępca przewodniczącego; d) Do postępowania Komisji Nadzoru Audytowego i przed Komisją Nadzoru Audytowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 257, z późn. zm.), dalej: k.k.p.a. 5. Zaskarżany akt należałoby uznać za tzw. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy on bowiem praw i obowiązków Skarżącego, gdyż uchwała odmawia uwzględnienia jego wniosków dowodowych oraz postanawia zakończyć postępowanie administracyjne wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na stanowisko Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2010 roku. 6. Nie mniej jednak w ocenie Sądu pomimo dopuszczalności drogi sądowej w tego rodzaju sprawach, w tej sprawie skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach, Komisja Nadzoru Audytowego podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego albo jego zastępcy. W razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo jego zastępcy. Z akt sprawy wynika, że Pani M. R. - Członek Komisji Nadzoru Audytowego była obecna na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2012 roku, w którym łącznie uczestniczyło 5 osób, członków Komisji, jednakże na zaskarżanej uchwale brak jest jej podpisu. Przy jej nazwisku pod uchwałą widnieje uwaga "wyłączony/wyłączona", co oznacza, ze na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego została wyłączona z udziału w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wyłączenie się od sprawy oznacza, że pracownik/członek organu kolegialnego wyłączony z udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie. W związku z tym, że Pani M. R. - Członek Komisji Nadzoru Audytowego została wyłączona z udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym to nie była obecna na posiedzeniu w tej części posiedzenia, kiedy głosowano nad przedmiotową uchwałą, a więc brak było quorum do podjęcia uchwały. Kworum stanowi bowiem pięciu członków Komisji Nadzoru Audytowego. 7. Uchwała, mająca walor decyzji administracyjnej, oprócz spełnienia wymogów co do sposobu jej podejmowania, musi spełniać wymogi przewidziane art. 107 § 1 k.p.a. w zw z art. 70 ust. 5 ustawu o biegłych rewidentach. Do takich wymogów należy umieszczenie na uchwale podpisów wszystkich osób podejmujących tę uchwałę. Brak jednego z podpisów osób, które uczestniczyły w podejmowaniu uchwały stanowi niewątpliwie wadę tej uchwały, jako decyzji administracyjnej. W przypadku gdy brak podpisu oznacza jednocześnie brak quorum wymaganaego przepisami szczególnymi do podjęcia uchwały, oznacza to, że uchwały de facto nie było i że mamy do czynienia z aktem nieistniejącym. Z inną sytuację mielibyśmy do czynienia gdyby zaś nawet, bez udziału osoby, której podpisu zabrakło, uchwała mogłaby zostać skutecznie podjęta, zarówno z uwagi na wymagane quorum, jak i większość przy podejmowaniu (zob. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2099/12, LEX nr 1274336). Koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ kolegialny jest nie tylko przegłosowanie rozstrzygnięcia na posiedzeniu organu i potwierdzenie tego faktu w protokole, ale złożenie podpisów pod uchwałą zawierającą rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Brak podpisu należy oceniać jako istotne naruszenie prawa procesowego, gdyż taki brak nie może być uzupełniony, a właściwy podpis jest warunkiem istnienia uchwały (zob. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2099/12, LEX nr 1274336). Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji organu I instancji oznacza, iż decyzja (uchwałą) ta jest dotknięta wadą, gdyż nie zawiera istotnego elementu o jakim mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie można przy tym pomijać, iż do momentu podpisania takiego aktu przez osobę reprezentującą organ administracji publicznej jest to jedynie projekt decyzji, który nie wchodzi do obrotu prawnego. Ta sama zasada dotyczy uchwał dla których wymagana jest podjęcie w przypadku obecności odpowiedniej liczby osób głosujących za podjęciem uchwały. W rozpatrywanej sprawie taka większość nie została osiągnięta. W konsekwencji też taki projekt decyzji (uchwały) nie wiąże organu (art. 110 k.p.a.). 8. W ocenie Sądu mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W związku z czym przyjmuje się wówczas brak istnienia takiej decyzji/uchwały (tak m.in. w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 15 września, I SA/Kr 723/10, wyroku NSA z dnia 10 października 2008 r., II GSK 508/07 oraz wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2007roku II OSK 1680/06, www.orzeczenia.gov.pl). Rację ma więc organ w odpowiedzi na skargę, że skarga na uchwałę nieistniejącą była niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Brak bowiem w tej sytuacji przedmiotu zaskarżenia, skoro uchwała nie istniała, gdyż nie została podpisana w sposób zgodny z wymogami przepisu art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o biegłych rewidentach. 9. Odnosząc się do wniosku skarżącego w piśmie datowanym na [...] listopada 2013 r., w zakresie unieważnienia postanowienia KNA z dnia [...] maja 2012 r., to w ocenie sądu z uwagi na zakres skargi, której zarzuty dotyczyły wyłącznie uchwały KNA z dnia [...] kwietnia 2012 r. o nr [...], rozstrzygnięcie w zakresie nieważności ww. postanowienia jest w sprzeczności z treścią normy art. 134 § 1 p.p.s.a., to jest leży poza granicami rozstrzyganej sprawy. 10. Mając na uwadze powyższe, Sąd z uwagi na niedopuszczalność skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.