VI SA/Wa 2177/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej I. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VI SA/WA 2177/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą I. B., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: P.H.U. H. , od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (punkt 1 decyzji), natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy (punkt 2 decyzji). W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu [...] grudnia 2007 r., w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], będący w prawnej dyspozycji firmy skarżącej I. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: P.H.U. H. W toku kontroli stwierdzono, iż kierowca kontrolowanego pojazdu – P. P. nie okazał do kontroli zaświadczeń lekarskiego i psychologicznego, oraz o zatrudnieniu, jak również licencji na krajowy transport drogowy, gdyż, jak zeznał przesłuchany w charakterze świadka, dokumentów tych w samochodzie nie posiadał. Nadto – nie okazał karty opłat za przejazd. Kierowca nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu, podpisując się pod jego treścią z adnotacjami: "bez uwag" oraz : "zgodne ze stanem faktycznym:". (vide: Protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2007, w aktach administracyjnych sprawy). Pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. strona skarżąca została zawiadomiona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczona o przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawach strony. W piśmie z dnia 15 grudnia 2007 r. skarżąca, ustosunkowując się do protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2007 r. - wyjaśniła, iż w czasie przeprowadzonej kontroli drogowej kierowca nie okazał karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wymaganych dokumentów, gdyż przejazd był nagły (pojazd jechał w celu usuwania skutków awarii), był nadto w tym dniu poddawany naprawie. Skutkiem wskazanych okoliczności było niedopatrzenie w postaci niewłożenia teczki z dokumentami. Załączyła siedmiodniową kartę opłat, ponadto – orzeczenie psychologiczne, zaświadczenie lekarskie, decyzję o nadaniu nr NIP, zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej licencję nr [...], zaświadczenie Identyfikacyjne REGON, wypis z licencji nr [...], zaświadczenie o zatrudnieniu. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. – dalej: Utd), a także na podstawie art. 42 ust. 1, ust. 1 lit. a Utd i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm. oraz art. 87 ust. 1, ust. 1 lit. b, ust. 2-4 Utd - nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości [...] złotych, w tym karę [...] zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, oraz karę w wysokości [...]- zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżąca pismem z dnia 5 maja 2008 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 4 Utd poprzez jego całkowite pominięcie, art. 42, 87 i 92 Utd poprzez ich bezpodstawne zastosowanie oraz pkt 4.1. załącznika do Utd poprzez jego bezpodstawne zastosowanie skarżąca, podtrzymując w uzasadnieniu swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wnioskowała jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – P. P. i K. B. na okoliczność rodzaju wykonywanej w dniu [...].12.2007 r. usługi – zlecenia, a ponadto oraz świadka K. B. na okoliczność uiszczenia opłaty za przejazd wykonywany w dniu kontroli. Skarżąca podniosła, iż w jej ocenie "do adresata zaskarżonej decyzji nie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym, a w szczególności przepis art. 42, 87 oraz 92 ustawy, wskazane jako podstawa materialnoprawna decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 2 pkt 4 do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, zaś niezarobkowy przewóz drogowy, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest objęty jej działaniem". Nadto skarżąca wyraziła pogląd, iż fakt nieposiadania dowodu uiszczenia opłaty w dniu kontroli nie jest tożsamy z nieuiszczeniem opłaty, a zatem w sytuacji przedłożenia karty opłaty w toku postępowania administracyjnego, organ nie jest uprawniony do nałożenia kary z powyższego tytułu. Skarżąca podkreśla, iż na mocy art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzanie dowodzenia wszelkimi dostępnymi środkami. Organ I instancji w zaistniałej sytuacji winien był rozważyć zastosowanie art. 87 ust. 1 i pkt 1.7 załącznika aniżeli stosować najbardziej dolegliwą karę przewidzianą za nieposiadanie karty. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej I. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych - Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (punkt 1 decyzji), natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy (punkt 2 decyzji). Odnośnie pkt I decyzji, dotyczącego kary z tytułu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, organ II instancji stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie z uchybieniem art. 77 § 1 k.p.a. w związku z czym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, "organ I instancji winien rozważyć czy nie miały miejsca inne naruszenia określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym". Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (pkt II decyzji), organ II Instancji stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym każdy podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobligowany jest do uiszczenia stosownej opłaty z tytułu przejazdu po drogach krajowych. Zdaniem organu obowiązek ten spełniany jest poprzez wykup odpowiedniej karty opłaty, składającej się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego, przechowywanego w pojeździe samochodowym. Karta opłaty winna być wypełniona "przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu". Organ odwoławczy uznał, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż pojazd skarżącej, mimo, że poruszał się po drodze krajowej, karty opłaty drogowej nie posiadał, co uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości [...]- złotych. Karta opłaty drogowej dołączona w trakcie postępowania administracyjnego nie może stanowić dowodu jej uiszczenia z uwagi na kategoryczną treść wskazanych przepisów prawa materialnego. Organ wskazał nadto, iż wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, do pojazdów pomocy drogowej wykonujących przewóz drogowy w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o niezarobkowym przewozie osób. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków organ podał, iż stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, zaś uwzględnienie takiego żądania strony może mieć miejsce, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla strony (art. 78 k.p.a.). Organ podkreślił, iż wniosku można nie uwzględnić m.in., gdy żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W dniu 12 września 2008 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca stwierdziła, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest nieprawidłowa, gdyż do skarżącej nie ma zastosowania art. 42 Utd. Przepisy art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3. ust. 2 pkt 4 Utd wyłączają bowiem, w jej ocenie, zastosowanie tej ustawy do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usuwania skutkowo awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej. Przyjmując art. 42 Utd jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ naruszył zdaniem skarżącej prawo materialne. Naruszył nadto przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 136 w zw. z art. 78 k.p.a. nie uwzględniając wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, błędnie uznając okoliczność nieziszczenia opłaty za bezsporną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu osób, które mają odpowiednie zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie wyłączają obowiązku uiszczania opłaty drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga I. B. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą - przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w sprawie, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że przepis art. 138 k.p.a., zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi I instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, zaś w pozostałej części, tj. w zakresie kary nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem orzec merytorycznie w jednej części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia jest m.in. art. 92 u.t.d., który w ust. 2 pkt 1 wprowadza ograniczenie sumy kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej do kwoty 15.000 złotych. Zdaniem Sądu, takie unormowanie przesądza, iż sprawą administracyjną, która winna być traktowana jako niepodzielna całość jest wynik kontroli drogowej w postaci naruszeń prawa stwierdzonych podczas wykonywanych w jej ramach czynności oraz kar nałożonych w konsekwencji tych naruszeń. W niniejszej sprawie jest to kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2007 r. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Abstrahując od niniejszej sprawy należy podnieść, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie uzasadnił przyczyn przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Brak merytorycznej oceny co do zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] złotych, wskazuje, że organ odwoławczy w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Należy podkreślić, iż Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę w pełni podzielił poglądy prawne zawarte w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt: II GSK 29/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1590/06. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.