VI SA/Wa 2177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez "(...)"Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), jest decyzja z "(...)" lipca 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)", wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta m. "(...)"z "(...)"maja 2019 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent m. "(...)", decyzją z "(...)" maja 2019 r. nr "(...)", na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony za zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w rejonie nr "(...)" w dniach 4 – 29 kwietnia 2019 r., poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "(...)"...", o powierzchni 8,95 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 9 540,70 zł. SKO wskazało, że organ I instancji wyjaśnił, że 4 kwietnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)", podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "(...)"..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr "(...)", w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy, kolejne kontrole przeprowadzone w dniu 14, 16, 29 kwietnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, że zawiadomieniem z 17 kwietnia 2019 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował Stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, że Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia 29 kwietnia 2019 r., a pismem z 13 maja 2019 r. pełnomocnik Spółki poinformował o usunięciu przedmiotowej reklamy, jednocześnie kwestionując fakt zajęcia pasa drogowego i wskazując, że reklama znajdowała się jedynie częściowo na gruncie publicznym. SKO rozpatrując odwołanie Strony od decyzji I instancji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, zgodziło się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji wskazując, że znajdują one potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: 1) protokole z kontroli pasa drogowego nr "(...)"z "(...)" kwietnia 2019 r., 2) szkicu sytuacyjnym sporządzonym "(...)" kwietnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę A. C.(upr. GUGIK nr "(...)"), na którym zaznaczono usytuowanie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ul. "(...)"oraz granice tego pasa drogowego (dz. ew. nr "(...)", obręb "(...)"), 3) adnotacji urzędowej z 1 kwietnia 2019 r., sporządzonej przez ww. uprawnionego geodetę A. C., w której zapisano - dokonany 25 lutego 2019 r. i 29 marca 2019 r. - pomiar powierzchni 5 pylonów reklamowych, w tym m.in. dwustronnej reklamy "(...)"położonej częściowo w pasie drogowym, z której wynika, że powierzchnia tej reklamy w pasie drogowym wynosi 5,31 m2 z jednej strony oraz 3,64 m2 z drugiej strony pylonu, 4) karcie kontroli zajęcia pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)" przez reklamę "(...)", Nr sprawy "(...)" (protokół nr "(...)"z "(...)" kwietnia 2019 r.), w której odnotowano, że w dniach 14, 16 i 29 kwietnia 2019 r. ww. reklama nadal funkcjonuje, 5) dokumentacji fotograficznej dot. zajęcia pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)" reklamą o treści "(...)"...", sporządzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w "(...)"w dniach 4, 14, 16 i 29 kwietnia 2019 r., która umieszczona została na płycie CD-R, 6) mapie zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą pasa drogowego ul. "(...)"w rej. posesji nr "(...)" (tożsamą z granicą działki ewidencyjnej nr "(...)" z obrębu "(...)") i naniesioną lokalizacją reklamy, 7) informacji z rejestru gruntów dot. działki ewidencyjnej nr "(...)" z obrębu "(...)" (ul. "(...)"), z której wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną wojewódzką – "(...)", 8) piśmie Strony z 13 maja 2019 r. powiadamiającym Prezydenta m. "(...)"- Zarząd Dróg Miejskich w "(...)"o usunięciu przedmiotowej reklamy 13 maja 2019 r. z załączoną dokumentacją zdjęciową. Zdaniem SKO, w świetle powołanego materiału dowodowego, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że przedmiotowa reklama częściowo (częścią o powierzchni 8,95 m2) znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. "(...)"w rej. posesji nr "(...)" w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, a nawet dłużej. Jednakże z uwagi na dyspozycję art. 139 K.p.a. organ nie może w niniejszej sprawie wydać decyzji na niekorzyść Strony i wymierzyć karę także za okres po 29 kwietnia do 13 maja 2019 r., tj. do wskazanego przez Stronę dnia demontażu reklamy. SKO uznało, że organ I instancji zasadnie zaskarżoną decyzją wymierzył Stronie karę pieniężną i prawidłowo również ustalił w decyzji I instancji wysokość zgodnie z następującym wyliczeniem: 8,95 m2 (powierzchnia reklamy znajdującej się w pasie drogowym) x 4,10 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie, określona w poz. 21b Załącznika nr 3 do Uchwały Nr "(...)"Rady "(...)" z dnia "(...)"maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 26 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) = 9 540,70 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z "(...)" lipca 2019 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji i umorzenie postepowania administracyjnego oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 34 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i utożsamianie pasa drogowego z działką publiczną, podczas gdy prawidłowa interpretacja u.d.p. wymaga uwzględnienia, że pasem drogowym jest przestrzeń, w której znajdują się "droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą", co prowadzi do wniosku, że dla wyznaczenia linii granicznych pasa drogowego konieczne jest ustalenie rzeczywistego przebiegu granic m.in. jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej i znaków drogowych (tak też wyr. NSA z 11 października 2018 r., sygn. II GSK 2928/16). W konsekwencji oparcie się przez SKO na wydruku z mapy zasadniczej, określającym wyłącznie granice ewidencyjne działki, oraz sporządzonym na podstawie ww. wydruku szkicu pomiaru pylonów, jest absolutnie błędne jako, że nie pozwala na ustalenie rzeczywistego przebiegu pasa drogowego. Organ przyjął w istocie, że zajęcie działki publicznej jest zajęciem pasa drogowego, a interpretacja taka jest rażąco sprzeczna z ww. art. 4 pkt 1 u.d.p. Błędna wykładnia doprowadziła konsekwentnie do niezasadnego nałożenia kary administracyjnej, 2) art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, albowiem: a) ze zgromadzonej dokumentacji drogowej wynika, że przedmiotowa reklama zlokalizowana była poza pasem drogowym. Reklama ta znajdowała się bowiem w pasie zieleni usytuowanym poza jezdnią, chodnikiem, ścieżką rowerową i znakami drogowymi - tj. elementami pasa drogowego zgodnie z orzecznictwem NSA (w wyroku z 21 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3098/15, NSA wskazuje, że "w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika"). Organ pominął kluczową okoliczność, że przedmiotowa reklama funkcjonowała w pasie zieleni nie oddzielającym drogę od chodnika, a oddzielającym najdalej wysunięty element pasa drogowego - ścieżkę rowerową - od prywatnej posesji. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że pas drogowy został zajęty, konsekwencją czego niezgodnie z prawem nałożono na Skarżącą karę z tego tytułu, b) decyzję podjęto na podstawie wydruku z mapy zasadniczej i sporządzonego na podstawie tego wydruku "szkicu pomiaru pylonów reklamowych", podczas gdy mapa zasadnicza nie uwzględnia granic pasa drogowego, a jedynie granice działek ewidencyjnych (art. 2 pkt 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Tym samym określona w "szkicu" "granica pasa drogowego" w istocie została błędnie nazwana, będąc w rzeczywistości granicą działki ewidencyjnej. Wskazuje na to chociażby porównanie wydruku z mapy zasadniczej oraz szkicu. Do kwestii tej odnosi się wprost WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 19 marca 2019 r., sygn. VI SA/Wa 10419: "Za niewystarczający dla określenia granic pasa drogowego NSA uznał operat sporządzony przez geodetę, gdyż z jego treści nie wynika przebieg granic pasa drogowego. NSA stwierdził, że przepisy prawa nie stanowią, że pas drogowy przebiega na granicy własności nieruchomości lub granic ewidencyjnych działek, a te granice wydaje się zostały przyjęte w operacie". Rozważania te należy w pełni odnieść do niniejszej sprawy, a błędne utożsamianie granic pasa drogowego z granicami działki publicznej stanowi przejaw braku wnikliwości w rozpoznaniu sprawy i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Tym samym brak wytyczenia linii infrastruktury drogowej stanowi zaniechanie biegłego geodety i niedopuszczalne uproszenie, które znalazło rozstrzygnięcie w sprawie, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dowolną analizę materiału dowodowego, sprowadzające się do uznania, że z dowodów w postaci wydruku z mapy zasadniczej, szkicu pomiaru pylonów reklamowych wynika zajęcie pasa drogowego. Należyta analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że mapa zasadnicza określa nie granice pasa drogowego, a działki ewidencyjnej, która to okoliczność została powielona przez biegłego geodetę i przeniesiona do ww. szkicu. Z kolei analiza materiału dowodowego w postaci zdjęć z oględzin reklamy prowadzi do wniosku, że reklama ta znajduje się - co prawda w części na działce publicznej - jednak poza jezdnią, pasem zieleni oddzielającym jezdnię od chodnika, chodnikiem i ścieżką rowerową, 4) art. 189a § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i art. 15 K.p.a., poprzez uznanie, że nałożenie kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego jest obligatoryjne, i nieuwzględnienie stanu prawnego obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. Za stanowiskiem tut. Sądu wskazać należy, że "co uszło uwadze Organów, wymierzenie przedmiotowej kary uzależnione było od oceny czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje bowiem na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez Organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. (...) Uchybienie to skutkowało więc brakiem stosownych ustaleń przez Organy, czy w sprawie nie zachodzą faktycznie przesłanki, określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a." (wyr. z 8 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1787/18). Organ nie zbadał, czy zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienia od nałożenia kary, odwołując się przy tym do orzecznictwa przedstawionego w poprzednim stanie prawnym, tj. sprzed ww. nowelizacji K.p.a., naruszając tym samym obowiązek rozpoznania istoty sprawy i ustalenia wszystkich wymaganych przez prawo elementów stanu faktycznego. Organ naruszył tym samym również zasadę dwuinstancyjności, jako że ww. wada w postaci braku odniesienia się do tych zarzutów już przez organ I instancji stanowiła wadę, "której usunięcie przez organ odwoławczy kolidowałoby z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności", (tak: wyr. NSA z 26 stycznia 2018 r., II FSK 75/16). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę decyzji I instancji w niniejszej sprawie stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., z który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z ust. 2 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. Zgonie natomiast z ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., z którego wynika m.in., że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, umieszczania w pasie drogowym reklam, ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jak wynika z poz. 21b załącznika nr 3 do Uchwały Nr "(...)"Rady "(...)"z dnia "(...)" maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze "(...)", z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie, wynosi 4,10 zł. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na podstawie powyższych przepisów, organ w decyzji I instancji wymierzył Skarżącemu karę pieniężną, w wysokości dziesięciokrotności iloczynu powierzchni dwustronnej reklamy (8,95 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (26) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (4,10 zł). Z ustaleń organów obu instancji wynika, że dwustronna "(...)"w postaci pylony należąca do Spółki, znajdowała się częściowo w pasie drogowym ul. "(...)"w rej. posesji nr "(...)". Spółka nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. Jak wynika z wyliczeń zawartych w adnotacji urzędowej z "(...)"kwietnia 2019 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. C., powierzchnia tej reklamy w pasie drogowym wynosi 5,31 m2 z jednej strony oraz 3,64 m2 z drugiej strony pylonu, co oznacza, że 8,95 m2 powierzchni tej reklamy znajdowało się w obszarze pasa drogowego. Powyższe zajęcie pasa drogowego trwało od 4 do 29 kwietnia 2019 r., co potwierdza protokół z kontroli pasa drogowego nr "(...)"z "(...)" kwietnia 2019 r., oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)" przez reklamę "(...)"Nr sprawy "(...)", w której odnotowano, że w dniach 14, 16 i 29 kwietnia 2019 r. ww. reklama nadal funkcjonuje. Skarżący nie zakwestionował występowania powyższej reklamy we wskazanym miejscu oraz faktu, że we wskazanej części zajmowała ona obszar działki publicznej nr "(...)", zakwestionował natomiast fakt, że w tym miejscu działka ta stanowiła pas drogowy. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama zajmowała we wskazanej części jego przestrzeń. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr "(...)", której właścicielem jest Skarb Państwa stanowi drogę publiczną: wojewódzką – "(...)". Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą działki ewidencyjnej nr "(...)", stanowiącej jak wynika z informacji z rejestru gruntów, drogę publiczną: wojewódzką – "(...)" wynika, że w granicach tej działki znajduje się większa część pasa zieleni na którym znajdowała się sporna reklama. Z mapy tej wynika również, że drzewo znajdujące się na tym pasie zieleni, w pobliżu którego umieszczona była sporna reklama, znajduje się na granicy działki nr 1. Zamieszczona zatem w aktach sprawy fotografia pylonu reklamowego potwierdza, że również sporna reklama znajdowała się na granicy tej działki. Ponadto w aktach sprawy znajduje się szkic sytuacyjny sporządzony "(...)" kwietnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę A. C. (upr. GUGIK nr "(...)"), z którego jednoznacznie wynika, że granica dz. ew. nr "(...)" (obręb "(...)"), pokrywa się z granicą pasa drogowego i że sporna reklama znajdowała się na tej granicy, częściowo zajmując obszar pasa drogowego. W świetle powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że organy przyjęły w niniejszej sprawie pokrywanie się granicy pasa drogowego z granicą działki nr 1, poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 w związku z art. 34 u.d.p. Wyjaśnienia wymaga, że z przytoczonej powyżej definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., nie wynika, że w granicach pasa drogowego znajdują się tylko droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji pasa drogowego wynika bowiem, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz wymienione obiekty i urządzenia. Pas drogowy może zatem być szerszym obszarem gruntu niż tylko ten, który zajmuje droga oraz wymienione obiekty i urządzenia, chodzi bowiem o grunt w którym droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne są zlokalizowane, a nie który zajmują. Potwierdza to treść art. 34 u.d.p., zgodnie z którym odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Z przepisu tego wynika, że granica pasa drogowego powinna przebiegać co najmniej 0,75 m od ostatniego urządzenia drogowego, co oznacza, że może również obejmować pas zieleni znajdujący się poza tymi urządzeniami drogowymi. Skarżący błędnie w związku z tym przyjął, że granice pasa drogowego wytycza ostatnie z urządzeń drogowych wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p., w tym przypadku miała to być ścieżka rowerowa, a pas zieleni może znajdować się w granicach pasa drogowego tylko wtedy gdy oddziela obiekty i urządzenia drogowe. Z tych względów niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 4 pkt 1 w związku z art. 34 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i utożsamianie pasa drogowego z działką publiczną, a w konsekwencji niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Organy wykazały bowiem w niniejszej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna reklama znajdowała się we wskazanej części w granicach pasa drogowego, co uzasadniało nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dowolną analizę materiału dowodowego, sprowadzające się do uznania, że z dowodów w postaci wydruku z mapy zasadniczej, szkicu pomiaru pylonów reklamowych wynika zajęcie pasa drogowego. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak również treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy zebrały, a następnie rozważyły cały materiał dowodowy, który pozwolił na dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na jego podstawie dokonanie ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym stanem. Organy prawidłowo zatem wykazały pokrywanie się w niniejszej sprawie granicy pasa drogowego z granicą działki nr "(...)" stanowiącej drogę publiczną: wojewódzką – "(...)", co Sąd omówił powyżej opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Nie budzą też wątpliwości, nie kwestionowane przez Skarżącego, ustalenia organów co do posadowienia reklamy na granicy działki nr "(...)", powierzchni reklamy zajmującej powierzchnię tej działki, jak i okres występowania w tym miejscu spornej reklamy. Takie usytuowanie spornej reklamy stanowiło natomiast o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i uzasadniało nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd nie zgadza się z SKO, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 189f K.p.a. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują kwestii, o których mowa w art. 189a § 2 K.p.a., co oznacza, że w sprawie miał zastosowanie art. 189f K.p.a. i organy były zobowiązane do zbadania czy w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Skarżący jednak, ani w postępowaniu administracyjnym ani w skardze nie wskazał na takie okoliczności, które dawałyby podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznając sprawę również nie dopatrzył się takich okoliczności, dlatego należy uznać, że nierozważenie powyższej kwestii przez organy nie stanowiło takiego naruszenia art. 189f K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia przepisów postępowania może stanowić w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), podstawę uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.