VI SA/Wa 2178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę Sygn. VISA/Wa 2178/13 UZASADNIENIE Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. Jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 260) - dalej także jako ustawa lub u.d.p. oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.) oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust.6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku R. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nakładającą na R. Z. karę pieniężną w kwocie 3000 zł za przejazd po drodze płatnej bez wniesienia opłaty elektronicznej. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; W dniu [...] lutego 2013 r. na odcinku drogi krajowej [...] i [...] nr [...] dokonano kontroli zespołu pojazdów składających się z samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) 3,5t wraz z przyczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i dmc 750kg. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony co oznaczało, że powinien on być wyposażony w urządzenie służące uiszczaniu opłaty elektronicznej. W pojeździe, którym kierował R. Z. stwierdzono brak takiego urządzenia (viabox). W czasie kontroli ustalono także niewniesienie opłat za przejazdy: w dniu [...] lutego 2013 r. (sprostowanie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r.) o godz. [...] po drodze krajowej [...] i [...] nr [...] na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica m. P., w dniu [...] lutego 2013 r. o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku, w dniu [...] lutego 2013 r. o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku, w dniu [...] stycznia 2013 r. o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku, w dniu [...] stycznia 2013 r. o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku, tego samego dnia o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku, tego samego dnia o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku oraz w dniu [...] stycznia 2013 r. o godz. [...] po tej samej drodze i na tym samym odcinku. W czasie kontroli sporządzono protokół stwierdzający powyższe naruszenia, który podpisał kierujący pojazdem nie wnosząc zastrzeżeń oraz sporządzono protokół przesłuchania kierowcy, w którym kierowca wyjaśnił, iż myślał, że urządzenie viabox nie jest wymagane w stosunku do kierowanego przez niego zespołu pojazdów, ponieważ był przekonany, że przy ustalaniu masy pod uwagę bierze się masę własną pojazdów z pozycji G w dowodzie rejestracyjnym. R. Z. przyznał również, że to on prowadziła pojazd w chwili powstania ww. incydentu. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformowano stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a następnie w dniu [...] lutego 2013 r. została wydana w pierwszej instancji decyzja administracyjna nakładająca na R. Z. za przejazd w dniu [...] lutego 2013 r. bez uiszczenia opłaty elektronicznej kara pieniężna w kwocie 3000 zł. Pismem z dnia [...] lutego, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, przepisów Konstytucji RP i przepisów postępowania, R. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja musi być oparta na obowiązujących przepisach prawa i zgodna z ich treścią. Powołując się na przepisy art. 13 ust. 3a w związku z art. 4 pkt 20 oraz z art. 19 u.d.p. w związku z przytoczonymi przepisami Konstytucji RP i przepisami postępowania R. Z. podkreślał, że był zwolniony od ponoszenia opłaty będąc związany z zarządcą drogi umową o partnerstwie prywatnym. W tym zakresie przedłożył umowę z dnia [...] czerwca 2012 r. zawartą przez G. z P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych drzew m.in. przy drodze krajowej nr [...], umowę z dnia [...] listopada 2012 r. zawartą przez P. sp. z o.o. z siedzibą w S. z M. A. prowadzącym działalność w N. pod nazwą S. na realizację zabiegów pielęgnacyjnych drzew określonych w umowie G. z P. sp. z o.o. oraz zlecenie z dnia [...] stycznia 2013 r. M. A. zlecające firmie H. na posprzątanie i zagospodarowanie gałęzi po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...] pomiędzy miejscowościami T. P. i P., w terminie do [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. podał, że pojazdy wskazanych przez R. Z. nie były pojazdami zarządcy drogi. W tych ustaleniach została wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniona na wstępie decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2013r., w której organ odwoławczy uznał prawidłowość ustaleń dokonanych w pierwszej instancji niekwestionowanych przez skarżącego. Zdaniem organu okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów, niewyposażony w urządzenie viabox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszał się w dniu [...] lutego 2013 r. po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zdaniem organu skarżący nie posiadając urządzenia viaBox w kierowanym przez siebie pojeździe, nie powinien poruszać się po odcinkach krajowych dróg płatnych. Organ podkreślił, że zarzuty podniesione przez stronę - naruszenia przepisów postępowania - były bezzasadne, ponieważ postępowanie w wyniku, którego wydano zaskarżoną decyzję było prowadzone na podstawie i w granicach prawa. W dacie kontroli skarżący podał jedynie, że myślał, iż nie miał obowiązku posiadania urządzenia viaBox, gdyż w jego przekonaniu do opłaty elektronicznej bierze się masę własną pojazdu z pozycji G w dowodzie rejestracyjnym. Nic natomiast nie wspomniał o jakichkolwiek umowach na pielęgnację drzew. Niemniej jednak organ podkreślał, że pojazd skarżącego nie był pojazdem zarządcy drogi, którego obejmuje, zgodnie z art. 13 ust. 3a u.d.p., zwolnienie od opłaty. Zarządcą drogi krajowej nr [...] kategorii [...] i [...], zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na powyższą decyzję R. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 3a pkt. 3 ustawy o drogach publicznych w nawiązaniu do art. 19 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 19 ust.7 tej ustawy. W ocenie skarżącego kontrolowany zespół pojazdów podlegał zwolnieniu od ponoszenia opłaty elektronicznej, gdyż zgodnie z art. 19 ust. 7 ustawy zadania zarządcy drogi może wykonywać partner prywatny na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zgodnie z art. 20 ust. 16 ustawy umowa ta może obejmować utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew i krzewów. Zdaniem skarżącego jego pojazd wykonywał usługi na rzecz Oddziału GDDiK zgodnie z treścią art. 20 ust. 16 wskazanym przez art. 19 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem organ administracji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń powołując się wyłącznie na pismo z dnia [...] marca 2013 r. Oddziału GDDiK w P. W dalszej części skargi przedstawiono wywody powołane w odwołaniu odwołujące się do zasad wydawania decyzji administracyjnych i prowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że na podstawie art. 19 ust. 7 ustawy skarżący nie mógł nabyć uprawnień zarządcy drogi zwalniających od ponoszenia opłat za korzystanie z drogi płatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych wywodził, iż nie musiał wnosić opłaty w systemie elektronicznym za przejazd po drodze podlegającej tej opłacie, gdyż ze względu na wykonywanie czynności na rzecz zarządcy drogi był od tej opłaty zwolniony. Droga publiczna, po której poruszał się skarżący (nr [...] kategorii [...] i [...]) – odcinek skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P., zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.) była drogą, za przejazd po której należało wnieść opłatę w systemie elektronicznym. Załącznik ten został zmieniony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 poz. 17) zmieniając rozporządzenie z dniem 12 stycznia 2013 r., lecz zmiana nie dotyczyła pkt 8 lit. a) tego załącznika. Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem (§ 2 pkt 2 i § 3 pkt 2) drogi kategorii G i GP są drogami krajowymi. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący wskazując na przedłożone w postępowaniu administracyjnym umowy odwoływał się do przepisu art. 13 ust. 3a pkt 3 ustawy stwierdzając, że działał niejako z upoważnienia zarządcy drogi – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – co uzasadniało zwolnienie kontrolowany przejazdu drogą krajową nr [...] na wskazanym w decyzji odcinku z konieczności wnoszenia opłaty elektronicznej podanej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 3a pkt 3 ustawy od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3, są zwolnione pojazdy zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg. Przepis ten wskazuje na konieczność kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek dla zwolnienia przejazdu z obowiązku wniesienia wymaganej opłaty. Pojazd musi być pojazdem zarządcy drogi, w tym przypadku ponieważ chodzi o drogę krajową, musiał być to pojazd GDDiK i pojazd taki musiał być wykorzystany do utrzymania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 20 ustawy. Z ustaleń organu administracji wynika natomiast, że kontrolowany zespół pojazdów należał do R. Z. (skarżącego w sprawie) – pojazd silnikowy, oraz do E. Z. – przyczepa lekka. Zatem oba pojazdy nie były pojazdami zarządcy drogi, gdyż zgodnie z ustaleniami organu administracji, nie znajdowały się także w czasowej prawnej dyspozycji tego zarządcy. Skarżący jednak odwołując się do załączonych umów wskazywał na wystąpienie okoliczności z art. 19 ust. 7 ustawy stanowiącym stanowiącego, iż w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny. W ramach tej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może zgodnie z art. 20 pkt 16 ustawy być zobowiązany do utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów. Należy jednak podkreślić, że nawet przez zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zarządca drogi nie traci swojego statusu zarządcy, gdyż o tym statusie zarządcy decyduje kategoria drogi, w tym przypadku status drogi krajowej kategorii [...] i [...] (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie I OW 51/11 i z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie I OW 21/12). Powyższy wniosek daje się wyprowadzić z treści samego przepisu art. 19 ust. 7 ustawy in fine stwierdzającego, iż partner prywatny może jedynie wykonywać zadania zarządcy drogi, a więc nie staje się sam tym zarządcą. W związku z odwoływaniem się przez skarżącego do umów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym, należy zauważyć, iż w ramach tych ustaleń organu administracji, twierdzenie skarżącego o możliwości wykonywania przejazdu bez wniesienia opłaty nie zasługuje na akceptację. Pierwsza z tych umów z dnia [...] czerwca 2012 r. to umowa P. sp. z o.o. z siedzibą w S. zawarta z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad dotyczyła wykonania przez wymienioną spółkę zabiegów pielęgnacyjnych drzew polegających na redukcji koron i przycinaniu konarów ograniczających skrajnię oraz na usuwaniu posuszu przy podanych w umowie drogach krajowych (m.in. przy drodze krajowej nr [...]) na terenie administrowanym przez Rejon w N. GDDiK O/P. Wykonawca tej umowy podzlecił umową z dnia [...] listopada 2012 r. M. A. (S. w N.) wykonanie tych prac do dnia [...] grudnia 2012 r. Z kolei M. A. zleceniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zlecił firmie H. z P. posprzątanie i zagospodarowanie gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...] pomiędzy miejscowościami T. i P. w terminie do [...] lutego 2013 r. Jak wynika z ustaleń organu administracji zlecenie to podpisał R. Z.– skarżący w sprawie. W powyższych ustaleniach organu administracji w żaden sposób nie można powiązać zlecenia skarżącego z powoływanym w skardze art. 19 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Z przedłożonych umów oraz zlecenia bezpośrednio wiążącego formę H. z firmą M. A. brak jest podstaw do zasadnego wnioskowania, by skarżący zawarł jakąkolwiek umowę o partnerstwie publiczno-prawnym z zarządcą drogi – GDDiK . Przedmiotowe zlecenie otrzymane od M. A. dotyczyło wyłącznie posprzątania określonego odcinka drogi krajowej nr [...] i wiązało wyłącznie zleceniodawcę i określonego w nim zleceniobiorcę. Te ustalenia organu administracji pozwalały na stwierdzenie o braku podstaw do przypisywania skarżącemu innego statusu niż wyłącznie podmiotu wykonującego przejazd w ramach określonych przez przepis art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W toku kontroli ustalono, że zespół pojazdów kierowany przez R. Z. poruszał się po drodze krajowej nr [...] kategorii [...] i [...] przekraczając dopuszczalną masę całkowitą – 3,5t. W kontrolowanym pojeździe nie było urządzenia umożliwiającego wnoszenie opłaty elektronicznej (viaBox), której wniesienie w systemie elektronicznym na tej drodze było wymagane. Zgodnie zatem z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy została wymierzona kara pieniężna określona w zaskarżonej decyzji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.