VI SA/Wa 2180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2013 r., którą nałożył na R. Z. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie dnia [...] lutego 2013 r. przejazdu po drodze krajowej, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P., wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.; dalej rozporządzenie), o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r poz. 260; dalej udp.). Jako podstawę skarżonej decyzji podano art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.; art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 udp. oraz załącznik nr 2 do rozporządzenia, a także art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej utd.). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] lutego 2013 r. na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P., w miejscowości P., funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej samochód o nr rej. [...] wraz z przyczepą lekką o nr rej. [...], którym kierował skarżący, Kontroli dokonano przy użyciu urządzenia DSRC (skanera) i wykazała ona, że zatrzymany pojazd nie został wyposażony w urządzenie służące do poboru opłaty elektronicznej (viaBox). Z kontroli sporządzony został protokół, który skarżący podpisał bez uwag. W trakcie kontroli skarżący - uprzednio pouczony o odpowiedzialności karnej, został przesłuchany w charakterze świadka i zeznał do protokołu, że w tym dniu prowadził ww. pojazd niewyposażony w urządzenie viaBox. Nadto podał, że pojazdem tym kierował także w inne dni, a mianowicie: - [...] lutego 2013 r. około godziny 06:36:37, - [...] lutego 2013 r. około godziny 17:03:33 oraz 06:23:13, - [...] stycznia 2013 r. około godziny 07:10:42,  - [...] stycznia 2013 r. około godziny 17:31:31 oraz 06:48:42, - [...] stycznia 2013 r. około godziny 16:37:55 oraz 06:20:36. Jak wynika z wyjaśnień poczynionych przez skarżącego, był przekonany, że viaBox nie jest wymagany w stosunku do ww. pojazdu wraz z przyczepą oraz, że kierowany przez niego zespół pojazdów nie przekracza 3,5t DMC. GITD w oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] lutego 2013 r. około godziny 06:23:13, gdyż skontrolowany pojazd nie został wyposażony w urządzenie viaBox, a mimo to poruszał się po drodze, która została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) rozporządzenia, tj. po drodze, na której za przejazd po niej pobiera się stosowne opłaty elektroniczne od pojazdów przekraczających 3,5t. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak realizacji zasady prawdy obiektywnej, niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niekompletne zgromadzenie materiału dowodowego. Wydanej decyzji skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 3a pkt 3 udp., podnosząc, że poruszał się pojazdem wykorzystywanym przez zarządcę dróg do utrzymania tych dróg, który to pojazd podlega zwolnieniu z ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. We wniosku powołał się na przepisy art. 4 pkt 20, art. 19 ust. 2, 3, 4, 5, 7, 8 oraz art. 20 ust. 16 udp. Ponadto skarżący do akt przedłożył umowę o współpracy zawartą przez firmę [...] Sp. z o.o. ze Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w P. (dalej GDDKiA), dotyczącą zabiegów pielęgnacyjnych (redukcja koron drzew, podcięcia konarów), prowadzonych przy drogach krajowych administrowanych przez GDDKiA O/P. oraz zlecenie wykonania prac polegających na posprzątaniu i zagospodarowaniu gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...], udzielone przez S. na rzecz firmy H. z siedzibą w P.. Organ pismem z [...] marca 2013 r. zwrócił się do GDDKiA o zajęcie stanowiska, czy na podstawie umowy zawartej z nim jako zarządcą wskazanej na wstępie drogi, skarżącemu przysługuje przewidziane w art. 13 ust. 3a udp. zwolnienie dla pojazdów zarządów dróg od uiszczania opłaty elektronicznej. W odpowiedzi GDDKiA wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 3a udp. zwolnienie z uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy tylko i wyłącznie pojazdów zarządcy drogi, w tym przypadku GDDKiA. Pojazdy wykonawcy - skarżącego, świadczą usługi na rzecz GDDKiA, ale nie są pojazdami zarządcy drogi, zatem nie mogą być zwolnione z opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że dnia [...] lutego 2013 r. w P. na odcinku drogi krajowej nr [...] Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej ww. zespół pojazdów, którym kierował skarżący. Organ ustalił, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5t, co jego zdaniem, dowodzą okazane przez kierowcę dowody rejestracyjne (dmc samochodu wynosiła 3.500 kg, a przyczepy 750 kg). Wobec powyższego organ uznał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa kontrolowany zespół pojazdów powinien był być wyposażony w urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej (viaBox) za przejazd po drogach krajowych na wskazanym odcinku. Brak tego urządzenia został zaś zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego (DSRC), będącego na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego - Mobilnej Jednostki Kontrolnej. GITD wyjaśnił, że w toku kontroli wprowadzono numery rejestracyjne ww. pojazdu do systemu informatycznego, przeznaczonego do kontroli elektronicznego poboru opłat i w wyniku tego został wygenerowany incydent z bramownicy [...] z [...] lutego 2013 r. z godziny 06:23:13 o numerze [...] o treści: "Brak komunikacji z OBU, brak kontraktu". Odnosząc powyższe ustalenia do stanu prawnego organ podał, że odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów dnia [...] lutego 2013 r., został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia. GITD, w oparciu o informację uzyskaną od GDDKiA, wskazał, że pojazdy wykonawcy - skarżącego nie są pojazdami zarządcy drogi i nie mogą być zwolnione z opłaty elektronicznej. Zdaniem organu, skarżący jako kierujący w dniu [...] lutego 2013 r. ww. zespołem pojazdów, nie uiścił opłaty za przejazd po płatnej drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp., wobec czego zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Odnosząc się do zarzutów procesowych zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GITD stwierdził, że zarzuty te są bezzasadne. Okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Powody nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Zdaniem organu, skoro bezsporne było, że kierujący poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, to za takie postępowanie należało wymierzyć karę 3.000 złotych, przewidzianą w bezwzględnie obowiązujących przepisach. Zdaniem organu, skarżący, jako kierujący pojazdami samochodowymi ma obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów. Jednocześnie GITD wskazał, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem prawie trzyletni okres vacatio legis. Wobec tego, w ocenie organu, skarżący miał wystarczającą ilość czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. Z. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 3a pkt 3 udp. oraz naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie decyzji o nałożeniu kary oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, że organ nie przeanalizował dostatecznie charakteru świadczonej przez niego na rzecz zarządcy drogi usługi, tj. utrzymania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwanie drzew oraz krzewów, tj. zadania zarządcy drogi, w przypadku zawierania umów o partnerstwie publiczno-prawnym (art. 19 ust. 7 udp.). W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenia skargi. Postanowieniem z 13 września 2013 r. Sąd odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych wywodził, iż nie musiał wnosić opłaty w systemie elektronicznym za przejazd po drodze podlegającej tej opłacie, gdyż ze względu na wykonywanie czynności na rzecz zarządcy drogi był od tej opłaty zwolniony. Droga publiczna, po której poruszał się skarżący (nr [...] kategorii G i GP) - odcinek skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] - granica miasta P., zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.) była drogą, za przejazd po której należało wnieść opłatę w systemie elektronicznym. Załącznik ten został zmieniony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 poz. 17) zmieniając rozporządzenie z dniem 12 stycznia 2013 r., lecz zmiana nie dotyczyła pkt 8 lit. a) tego załącznika. Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem (§ 2 pkt 2 i § 3 pkt 2) drogi kategorii G i GP są drogami krajowymi. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący wskazując na przedłożone w postępowaniu administracyjnym umowy odwoływał się do przepisu art. 13 ust. 3a pkt 3 ustawy stwierdzając, że działał niejako z upoważnienia zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - co uzasadniało zwolnienie kontrolowanego przejazdu drogą krajową nr [...] na wskazanym w decyzji odcinku z konieczności wnoszenia opłaty elektronicznej podanej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 3a pkt 3 ustawy od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3, są zwolnione pojazdy zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg. Przepis ten wskazuje na konieczność kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek dla zwolnienia przejazdu z obowiązku wniesienia wymaganej opłaty. Pojazd musi być pojazdem zarządcy drogi, w tym przypadku ponieważ chodzi o drogę krajową, musiał być to pojazd GDDiK i pojazd taki musiał być wykorzystany do utrzymania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 20 ustawy. Z ustaleń organu administracji wynika natomiast, że kontrolowany zespół pojazdów należał do R. Z. (skarżącego w sprawie) - pojazd silnikowy, oraz do E. Z. - przyczepa lekka. Zatem oba pojazdy nie były pojazdami zarządcy drogi, gdyż zgodnie z ustaleniami organu administracji, nie znajdowały się także w czasowej prawnej dyspozycji tego zarządcy. Skarżący jednak odwołując się do załączonych umów wskazywał na wystąpienie okoliczności z art. 19 ust. 7 ustawy z którego wynika, iż w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny. W ramach tej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może zgodnie z art. 20 pkt 16 ustawy być zobowiązany do utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów. Należy jednak podkreślić, że nawet przez zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zarządca drogi nie traci swojego statusu zarządcy, gdyż o tym statusie zarządcy decyduje kategoria drogi, w tym przypadku status drogi krajowej kategorii G i GP (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie I OW 51/11 i z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie I OW 21/12). Powyższy wniosek daje się wyprowadzić z treści samego przepisu art. 19 ust. 7 ustawy in fine stwierdzającego, iż partner prywatny może jedynie wykonywać zadania zarządcy drogi, a więc nie staje się sam tym zarządcą. W związku z odwoływaniem się przez skarżącego do umów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym, należy zauważyć, iż w ramach tych ustaleń organu administracji, twierdzenie skarżącego o możliwości wykonywania przejazdu bez wniesienia opłaty nie zasługuje na akceptację. Pierwsza z tych umów z dnia [...] czerwca 2012 r. to umowa P. sp. z o.o. z siedzibą w S. zawarta z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad dotyczyła wykonania przez wymienioną spółkę zabiegów pielęgnacyjnych drzew polegających na redukcji koron i przycinaniu konarów ograniczających skrajnię oraz na usuwaniu posuszu przy podanych w umowie drogach krajowych (m.in. przy drodze krajowej nr [...]) na terenie administrowanym przez Rejon w N. GDDiK O/P.. Wykonawca tej umowy podzlecił umową z dnia [...] listopada 2012 r. M. A. (S. w N.) wykonanie tych prac do dnia [...] grudnia 2012 r. Z kolei M. A. zleceniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zlecił firmie H. z P. posprzątanie i zagospodarowanie gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...] pomiędzy miejscowościami T. i P. w terminie do [...] lutego 2013 r. Jak wynika z ustaleń organu administracji zlecenie to podpisał R. Z. - skarżący w sprawie. W powyższych ustaleniach organu administracji w żaden sposób nie można powiązać zlecenia skarżącego z powoływanym w skardze art. 19 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Z przedłożonych umów oraz zlecenia bezpośrednio wiążącego formę H. z firmą M. A. brak jest podstaw do zasadnego wnioskowania, by skarżący zawarł jakąkolwiek umowę o partnerstwie publiczno-prawnym z zarządcą drogi - GDDiK . Przedmiotowe zlecenie otrzymane od M. A. dotyczyło wyłącznie posprzątania określonego odcinka drogi krajowej nr [...] i wiązało wyłącznie zleceniodawcę i określonego w nim zleceniobiorcę. Te ustalenia organu administracji pozwalały na stwierdzenie o braku podstaw do przypisywania skarżącemu innego statusu niż wyłącznie podmiotu wykonującego przejazd w ramach określonych przez przepis art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W toku kontroli ustalono, że zespół pojazdów kierowany przez R. Z. poruszał się po drodze krajowej nr [...] kategorii G i GP przekraczając dopuszczalną masę całkowitą - 3,5t. W kontrolowanym pojeździe nie było urządzenia umożliwiającego wnoszenie opłaty elektronicznej (viaBox), której wniesienie w systemie elektronicznym na tej drodze było wymagane. Zgodnie zatem z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy została wymierzona kara pieniężna określona w zaskarżonej decyzji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.