VI SA/Wa 2181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę R. Z. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu w dniu [...] stycznia 2013 r. o godz. 7:10:42, po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j. art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., zwanej dalej utd). W uzasadnieniu powyższej decyzji GITD wskazał, że w dniu [...] lutego 2013 r. około godziny 8:20 w P. na odcinku drogi krajowej nr [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu marki M. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki S. o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował R. Z.. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych (dmc samochodu wynosiła 3500 kg, a przyczepy 750 kg). W ww. zespole pojazdów nie było zamontowane urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej (viaBox) a opłata za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona (okoliczności niesporne między stronami). Z uwagi na to, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Z. powołał się na umowę zawartą z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad przez firmę P. Sp. z o.o. reprezentowaną przez Prezesa Zarządu K. M. na wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych drzew (podcinanie konarów i usuwanie suszu) przy drogach krajowych Nr [...],[...],[...],[...] i [...] na terenie GDDKiA o/P.; umowę pomiędzy spółką P. i M. A. zlecającą realizację M. A. wykonanie zadania określonego ww. umową z GDDKiA oraz umowę zlecenia z dnia [...] stycznia 2013 r. pomiędzy M. A. oraz skarżącym na posprzątanie i zagospodarowanie gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...] pomiędzy miejscowościami T. P. (kilometraż od 134,1 do 145,9) w terminie do [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do GDDKiA o informację czy na podstawie ww. umowy zawartej z GDDKiA kierującemu przysługuje przewidziane w art. 13 ust. 3a) ustawy o drogach publicznych zwolnienie dla pojazdów zarządów dróg od uiszczania opłaty elektronicznej. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2013 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. poinformowała, że zgodnie z art. 13 ust. 3a ustawy o drogach publicznych zwolnienie z uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy tylko i wyłącznie pojazdów zarządcy drogi, w tym przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Pojazdy wykonawców wymienionych na załączonych do zapytania dokumentach wykonują usługi na rzecz tutejszego Oddziału, ale nie są pojazdami zarządcy drogi zatem nie mogą być zwolnione z opłaty elektronicznej. Mając na względzie powyższe okoliczności GITD stwierdził, że kierujący - R. Z. - w dniu [...] stycznia 2013 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po płatnej drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego była konieczność nałożenia na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Organ podkreślił, że powyższa informacja GDDKiA jest jednoznaczna a mianowicie, że pojazdy wykonawców, a to takich należał zespół pojazdów prowadzony przez stronę, wykonują jedynie usługi na rzecz Oddziału, ale nie są pojazdami zarządcy drogi zatem nie mogą być zwolnione z opłat viatoll. W skardze do tutejszego Sądu na opisaną wyżej decyzję GITD R. Z. ponowił zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Powtórnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 3a pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w zakresie zwolnienia pojazdu zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg z opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt. 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej, w nawiązaniu do art. 19 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 19 ust.7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Według strony, zgodnie z art. 13 ust. 3 a) udp od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3, są zwolnione pojazdy zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg. W odniesieniu do art. 4 pkt. 20 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.  Ponadto, stosownie do art. 19 2. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z ust. 7 w/w artykułu, w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny. W odniesieniu do art. 20 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Strona akcentuje, iż katalog organów posiadających kompetencje zarządców dróg w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych wynika z art. 19 ust. 2, ust. 3, 5 i 7-8 u.d.p. i może podlegać modyfikacjom wskutek przekazania zarządzania drogami publicznymi innym zarządcom na mocy porozumienia (por. art. 19 ust. 4 u.d.p.). Na podstawie wskazanych powyżej regulacji, partner prywatny - może pełnić wyłącznie niektóre zadania zarządcy drogi, w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 19 ust. 7 u.d.p.), takie jak: sprawowanie funkcji inwestora; utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, udostępnianego nieodpłatnie gminie w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych, realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, koordynacji robót w pasie drogowym, wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających; przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg; dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego i utrzymywanie zieleni przydrożnej. w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Powołując się na powyższe przepisy i na ich postawie, w oparciu o dołączone zestawienie umów zawartych z zarządcą drogi, skarżący wnosi o uznanie zwolnienia swojego zespołu pojazdów od obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Podnosząc powyższe zarzuty R. Z. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed tutejszym Sądem, pełnomocnik organu złożył pismo opatrzone datą [...] marca 2013 r. skierowane przez GITD do GDDKiA o udzielenie informacji, czy na podstawie umowy zawartej z GDDKiA kierującemu przysługuje przewidziane w art. 13 ust. 3a) uodp zwolnienie dla pojazdów zarządów dróg do uiszczania opłaty elektronicznej (k. 110 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga R. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych w tym art. 13 ust. 3a pkt 3 tejże ustawy, wywodził, iż nie musiał wnosić opłaty w systemie elektronicznym za przejazd po drodze podlegającej tej opłacie, gdyż ze względu na wykonywanie czynności na rzecz zarządcy drogi był od tej opłaty zwolniony.  Nie jest w tej sprawie kwestionowane, że droga publiczna (Nr [...] kategorii G i GP), po której poruszał się kontrolowany zespół pojazdów o dmc powyżej 3,5 tony kierowany przez skarżącego była drogą za przejazd po której należało wnieść opłatę w systemie elektronicznym (v. pkt 8 lit. a) załącznika Nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 poz. 17) zmieniającego z dniem 12 stycznia 2013 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.). Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem (§ 2 pkt 2 i § 3 pkt 2) drogi kategorii G i GP są drogami krajowymi. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący wskazując na przedłożone w postępowaniu administracyjnym umowy odwoływał się do przepisu art. 13 ust. 3a pkt 3 ustawy stwierdzając, że działał niejako z upoważnienia zarządcy drogi - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - co uzasadniało zdaniem skarżącego, zwolnienie kontrolowanego przejazdu drogą krajową nr [...] na wskazanym w decyzji odcinku z konieczności wnoszenia opłaty elektronicznej podanej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 13 ust. 3a pkt 3 uodp od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3, są zwolnione pojazdy zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg. Przepis ten wskazuje na konieczność kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek dla zwolnienia przejazdu z obowiązku wniesienia wymaganej opłaty. Pojazd musi być pojazdem zarządcy drogi, w tym przypadku ponieważ chodzi o drogę krajową, musiał być to pojazd GDDiK (lub w jego prawnej dyspozycji) i pojazd taki musiał być wykorzystany do utrzymania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 20 ustawy. Z ustaleń organu administracji wynika natomiast, że kontrolowany zespół pojazdów należał do R. Z. (skarżącego w sprawie) - pojazd silnikowy, oraz do E. Z. - przyczepa lekka. Zatem oba pojazdy nie były pojazdami zarządcy drogi, gdyż zgodnie z ustaleniami organu administracji, nie znajdowały się także w czasowej prawnej dyspozycji tego zarządcy. Skarżący jednak odwołując się do załączonych umów wskazywał na wystąpienie okoliczności z art. 19 ust. 7 uodp zgodnie z którym w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny. W ramach tej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może zgodnie z art. 20 pkt 16 ustawy być zobowiązany do utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów. Należy jednak podkreślić, że nawet przez zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zarządca drogi nie traci swojego statusu zarządcy, gdyż o tym statusie zarządcy decyduje kategoria drogi, w tym przypadku status drogi krajowej kategorii G i GP (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie I OW 51/11 i z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie I OW 21/12). Powyższy wniosek daje się wyprowadzić z treści samego przepisu art. 19 ust. 7 ustawy in fine stwierdzającego, iż partner prywatny może jedynie wykonywać zadania zarządcy drogi, a więc nie staje się sam tym zarządcą. W związku z odwoływaniem się przez skarżącego do umów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym, należy zauważyć, iż w ramach tych ustaleń organu administracji, twierdzenie skarżącego o możliwości wykonywania przejazdu bez wniesienia opłaty nie zasługuje na akceptację.  Pierwsza z tych umów z dnia [...] czerwca 2012 r. to umowa P. sp. z o.o. z siedzibą w S. zawarta z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższa umowa dotyczyła wykonania przez wymienioną spółkę zabiegów pielęgnacyjnych drzew polegających na redukcji koron i przycinaniu konarów ograniczających skrajnię oraz na usuwaniu posuszu przy podanych w umowie drogach krajowych (m.in. przy drodze krajowej nr [...]) na terenie administrowanym przez Rejon w N. GDDiK O/P.. Wykonawca tej umowy podzlecił umową z dnia [...] listopada 2012 r. M. A. (Studio Zieleni w N.) wykonanie tych prac do dnia [...] grudnia 2012 r. Z kolei M. A. zleceniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zlecił firmie H. z P. posprzątanie i zagospodarowanie gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...] pomiędzy miejscowościami T. i P. w terminie do [...] lutego 2013 r. Jak wynika z ustaleń organu administracji zlecenie to podpisał R. Z. - skarżący w sprawie. W powyższych ustaleniach organu administracji w żaden sposób nie można powiązać zlecenia skarżącego z powoływanym w skardze art. 19 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Z przedłożonych umów oraz zlecenia bezpośrednio wiążącego formę H. z firmą M. A. brak jest podstaw do zasadnego wnioskowania, by skarżący zawarł jakąkolwiek umowę o partnerstwie publiczno-prawnym z zarządcą drogi – GDDKiA. Przedmiotowe zlecenie otrzymane od M. A. dotyczyło wyłącznie posprzątania określonego odcinka drogi krajowej nr [...] i wiązało wyłącznie zleceniodawcę i określonego w nim zleceniobiorcę. Te ustalenia organu administracji pozwalały na stwierdzenie o braku podstaw do przypisywania skarżącemu innego statusu niż wyłącznie podmiotu wykonującego przejazd w ramach określonych przez przepis art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji, wyłącznie na marginesie należy wskazać, że umowy z [...] czerwca 2012 r. oraz [...] listopada 2012 r. (skarżący nie był ich stroną) przewidywały, że do realizacji zamówienia wykonawca użyje w pełni sprawnego technicznie sprzętu, narzędzi i urządzeń oraz środków transportowych, których koszty uwzględnił w cenie ofertowej (v. § 8 umowy z 25 czerwca 2012 r.) oraz, że wykonawca (tu: M. A. – S. był zobowiązany do zagospodarowania na bieżąco na własny koszt odpadów powstałych w czasie robót oraz uporządkowania miejsca - v. § 4 pkt 2 umowy z 27 listopada 2012 r.). Powracając do zasadniczego nurtu rozważań należy wskazać, że w toku niniejszej kontroli ustalono, iż zespół pojazdów kierowany przez R. Z. poruszał się po drodze krajowej nr [...] kategorii G i GP przekraczając dopuszczalną masę całkowitą - 3,5 t. (dmc samochodu wynosiła 3500 kg, a przyczepy 750 kg) co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych. Opłatę za ten rodzaj przejazdu można uiścić jedynie przy pomocy urządzenia viaBox w trakcie przejazdu. W kontrolowanym pojeździe nie było ww. urządzenia viaBox (niesporne). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł. Według art. 13k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 udp, nakładają w drodze decyzji administracyjnej uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 131 ust. 1 udp (inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego). Skarżący odbył kwestionowany przejazd bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej. Naruszył tym samym określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp (w wysokości 3000 złotych) została nałożona prawidłowo. W tym stanie rzeczy skargę R. Z. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.