VI SA/Wa 2184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2013 r., którą nałożył na R. Z. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie dnia [...] stycznia 2013 r. przejazdu po drodze krajowej, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...], wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.; dalej rozporządzenie), o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r poz. 260; dalej u.d.p.). Jako podstawę skarżonej decyzji podano art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznik nr 2 do rozporządzenia, a także art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej u.t.d.). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2013 r. na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...], funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej samochód marki [...] dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) 3,5 t wraz z przyczepą lekką marki [...] dmc 750 kg, którym kierował skarżący, Kontroli dokonano przy użyciu urządzenia DSRC (skanera) i wykazała ona, że zatrzymany pojazd nie został wyposażony w urządzenie służące do poboru opłaty elektronicznej (viaBox). Z kontroli sporządzony został protokół, który skarżący podpisał bez uwag. W trakcie kontroli skarżący - uprzednio pouczony o odpowiedzialności karnej, został przesłuchany w charakterze świadka i zeznał do protokołu, że w tym dniu prowadził ww. pojazd niewyposażony w urządzenie viaBox. Nadto podał, że pojazdem tym kierował także w inne dni, a mianowicie: [...] Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, był on przekonany, że urządzenie viaBox nie jest wymagane w stosunku do ww. pojazdu wraz z przyczepą oraz, że kierowany przez niego zespół pojazdów nie przekracza 3,5 t dmc. GITD w oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]nałożył na skarżącego karę 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] stycznia 2013 r. o godzinie [...], gdyż skontrolowany pojazd nie został wyposażony w urządzenie viaBox, a mimo to poruszał się po drodze, która została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) rozporządzenia, tj. po drodze, na której za przejazd po niej pobiera się stosowne opłaty elektroniczne od pojazdów przekraczających 3,5 t. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, przepisów Konstytucji RP i przepisów postępowania, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja musi być oparta na obowiązujących przepisach prawa i zgodna z ich treścią. Powołując się na przepisy art. 13 ust. 3a w związku z art. 4 pkt 20 oraz z art. 19 u.d.p. w związku z przytoczonymi przepisami Konstytucji RP i przepisami postępowania skarżący podkreślał, że był zwolniony od ponoszenia opłaty będąc związany z zarządcą drogi umową o partnerstwie prywatnym. Ponadto skarżący przedłożył umowę o współpracy zawartą przez firmę [...]Sp. z o.o. ze Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (dalej GDDKiA), dotyczącą zabiegów pielęgnacyjnych (redukcja koron drzew, podcięcia konarów), prowadzonych przy drogach krajowych administrowanych przez GDDKiA [...]oraz zlecenie wykonania prac polegających na posprzątaniu i zagospodarowaniu gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...], udzielone przez [...]. Z pisma GDDKiA [...]z dnia [...] marca 2013 r., GITD uzyskał wyjaśnienia, że zgodnie z art. 13 ust. 3a u.d.p. zwolnienie z uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy tylko i wyłącznie pojazdów zarządcy drogi, w niniejszej sprawie - GDDKiA. Pojazdy wykonawcy - skarżącego, świadczą usługi na rzecz GDDKiA, ale nie są pojazdami zarządcy drogi, zatem nie mogą być zwolnione z opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2013 r., GITD wskazał, że dnia [...] lutego 2013 r. w [...] na odcinku drogi krajowej [...] Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej ww. zespół pojazdów, którym kierował skarżący. Organ ustalił, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, co jego zdaniem, dowodzą okazane przez kierowcę dowody rejestracyjne (dmc samochodu wynosiła 3,5 t, a przyczepy 750 kg). Wobec powyższego organ uznał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa kontrolowany zespół pojazdów powinien był być wyposażony w urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej (viaBox) za przejazd po drogach krajowych na wskazanym odcinku. Brak tego urządzenia został zaś zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego (DSRC), będącego na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego - Mobilnej Jednostki Kontrolnej. GITD wyjaśnił, że w toku kontroli wprowadzono numery rejestracyjne ww. pojazdu do systemu informatycznego, przeznaczonego do kontroli elektronicznego poboru opłat i w wyniku tego został wygenerowany incydent z bramownicy [...] z [...] stycznia 2013 r. z godziny [...] o numerze [...]o treści: "Brak komunikacji z OBU, brak kontraktu". Odnosząc powyższe ustalenia do stanu prawnego organ podał, że odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] stycznia 2013 r., został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia. GITD, w oparciu o informację uzyskaną od GDDKiA, wskazał, że pojazdy wykonawcy - skarżącego nie są pojazdami zarządcy drogi i nie mogą być zwolnione z opłaty elektronicznej. Zdaniem organu, skarżący jako kierujący w dniu [...] stycznia 2013 r. ww. zespołem pojazdów, nie uiścił opłaty za przejazd po płatnej drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wobec czego zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Odnosząc się do zarzutów procesowych zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, GITD stwierdził, że zarzuty te są bezzasadne. Okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Powody nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Zdaniem organu, skoro bezsporne było, że kierujący poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, to za takie postępowanie należało wymierzyć karę 3.000 złotych, przewidzianą w bezwzględnie obowiązujących przepisach. Zdaniem organu, skarżący, jako kierujący pojazdami samochodowymi ma obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów. Jednocześnie GITD wskazał, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie do art. 9 tejże ustawy, przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem prawie trzyletni okres vacatio legis. Wobec tego, w ocenie organu, skarżący miał wystarczającą ilość czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Na powyższą decyzję R. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. w nawiązaniu do art. 19 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 19 ust.7 tej ustawy. W ocenie skarżącego, kontrolowany zespół pojazdów podlegał zwolnieniu od ponoszenia opłaty elektronicznej, gdyż zgodnie z art. 19 ust. 7 u.d.p. zadania zarządcy drogi może wykonywać partner prywatny na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zgodnie z art. 20 ust. 16 u.d.p., umowa ta może obejmować utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Zdaniem skarżącego, jego pojazd wykonywał usługi na rzecz Oddziału GDDKiA zgodnie z treścią art. 20 ust. 16 wskazanym przez art. 19 ust. 7 u.d.p. Tymczasem organ administracji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń powołując się wyłącznie na pismo Oddziału GDDKiA [...] z dnia [...] marca 2013 r. W dalszej części skargi przedstawiono wywody powołane w odwołaniu odnoszące się do zasad wydawania decyzji administracyjnych i prowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, GITD wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że na podstawie art. 19 ust. 7 u.d.p. skarżący nie mógł nabyć uprawnień zarządcy drogi, zwalniających od ponoszenia opłat za korzystanie z drogi płatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych wywodził, iż nie musiał wnosić opłaty w systemie elektronicznym za przejazd po drodze podlegającej tej opłacie, gdyż ze względu na wykonywanie czynności na rzecz zarządcy drogi był od tej opłaty zwolniony. Droga publiczna, po której poruszał się skarżący nr [...] (klasa G i GP)- odcinek skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...], zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt 8 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.) była drogą, za przejazd po której należało wnieść opłatę w systemie elektronicznym. Załącznik ten został zmieniony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 poz. 17) zmieniając rozporządzenie z dniem 12 stycznia 2013 r., lecz zmiana nie dotyczyła pkt 8 lit. a) tego załącznika. Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem (§ 2 pkt 2 i § 3 pkt 2) drogi kategorii G i GP są drogami krajowymi. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA. Skarżący wskazując na przedłożone w postępowaniu administracyjnym umowy odwoływał się do przepisu art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. stwierdzając, że działał niejako z upoważnienia zarządcy drogi - GDDKiA - co uzasadniało zwolnienie kontrolowany przejazdu drogą krajową nr [...] na wskazanym w decyzji odcinku z konieczności wnoszenia opłaty elektronicznej podanej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3, są zwolnione pojazdy zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg. Przepis ten wskazuje na konieczność kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek dla zwolnienia przejazdu z obowiązku wniesienia wymaganej opłaty. Pojazd musi być pojazdem zarządcy drogi, w tym przypadku ponieważ chodzi o drogę krajową, musiał być to pojazd GDDKiA i pojazd taki musiał być wykorzystany do utrzymania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 20 u.d.p. Z ustaleń organu administracji wynika natomiast, że kontrolowany zespół pojazdów należał do R. Z. (skarżącego w sprawie) - pojazd silnikowy, oraz do [...] - przyczepa lekka. Zatem oba pojazdy nie były pojazdami zarządcy drogi, gdyż zgodnie z ustaleniami organu administracji, nie znajdowały się także w czasowej prawnej dyspozycji tego zarządcy. Skarżący jednak odwołując się do załączonych umów wskazywał na wystąpienie okoliczności z art. 19 ust. 7 u.d.p. z którego wynika, iż w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny. W ramach tej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może zgodnie z art. 20 pkt 16 u.d.p. być zobowiązany do utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów. Należy jednak podkreślić, że nawet przez zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zarządca drogi nie traci swojego statusu zarządcy, gdyż o tym statusie zarządcy decyduje kategoria drogi, w tym przypadku status drogi krajowej kategorii G i GP (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie I OW 51/11 i z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie I OW 21/12). Powyższy wniosek daje się wyprowadzić z treści samego przepisu art. 19 ust. 7 u.d.p. in fine stwierdzającego, iż partner prywatny może jedynie wykonywać zadania zarządcy drogi, a więc nie staje się sam tym zarządcą. W związku z odwoływaniem się przez skarżącego do umów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym, należy zauważyć, iż w ramach tych ustaleń organu administracji, twierdzenie skarżącego o możliwości wykonywania przejazdu bez wniesienia opłaty nie zasługuje na akceptację. Pierwsza z tych umów z dnia [...] czerwca 2012 r. to umowa [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]zawarta z GDDKiA dotyczyła wykonania przez wymienioną spółkę zabiegów pielęgnacyjnych drzew polegających na redukcji koron i przycinaniu konarów ograniczających skrajnię oraz na usuwaniu posuszu przy podanych w umowie drogach krajowych (m.in. przy drodze krajowej nr [...]) na terenie administrowanym przez [...]. Wykonawca tej umowy zlecił umową z dnia [...] listopada 2012 r. [...] wykonanie tych prac do dnia [...] grudnia 2012 r. Z kolei [...] zleceniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zlecił firmie [...] posprzątanie i zagospodarowanie gałęzi powstałych po pielęgnacji drzew przy drodze krajowej nr [...] pomiędzy miejscowościami [...]w terminie do [...] lutego 2013 r. Jak wynika z ustaleń organu administracji zlecenie to podpisał R. Z. - skarżący w sprawie. W powyższych ustaleniach organu administracji w żaden sposób nie można powiązać zlecenia skarżącego z powoływanym w skardze art. 19 ust. 7 u.d.p. Z przedłożonych umów oraz zlecenia bezpośrednio wiążącego formę [...] z firmą [...] brak jest podstaw do zasadnego wnioskowania, by skarżący zawarł jakąkolwiek umowę o partnerstwie publiczno-prawnym z zarządcą drogi - GDDKiA. Przedmiotowe zlecenie otrzymane od [...]dotyczyło wyłącznie posprzątania określonego odcinka drogi krajowej nr [...] i wiązało wyłącznie zleceniodawcę i określonego w nim zleceniobiorcę. Te ustalenia organu administracji pozwalały na stwierdzenie o braku podstaw do przypisywania skarżącemu innego statusu niż wyłącznie podmiotu wykonującego przejazd w ramach określonych przez przepis art. 13 ust. 3 u.d.p. W toku kontroli ustalono, że zespół pojazdów kierowany przez R. Z. poruszał się po drodze krajowej nr [...] kategorii G i GP na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...], przekraczając dopuszczalną masę całkowitą - 3,5 t. W kontrolowanym pojeździe nie było urządzenia umożliwiającego wnoszenie opłaty elektronicznej (viaBox), której wniesienie w systemie elektronicznym na tej drodze było wymagane. Zgodnie zatem z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy została wymierzona kara pieniężna określona w zaskarżonej decyzji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.