VI SA/Wa 2190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej jako: ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca), o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rej. ul. Ł., w celu umieszczenia w nim jednostronnego obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m², na okres od 29 marca 2007 r. do dnia 28 września 2008 r. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. inwestycji ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej jako: u.d.p.), art. 104 Kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. Ł. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do postanowień art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony na który składają się następujące dokumenty: • wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S. A.; • opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; • szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. Organ wskazał ponadto, że kierował się następującymi przesłankami: • wzrost liczby wypadków drogowych w W. o 8,8 %; • szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego reklam umieszczonych w pasach dróg; • ważną rolę w układzie drogowym [...] W. jaką spełnia pas drogowy ul. W.; • wysokie natężenie ruchu drogowego; • projekt zmiany organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuowanie pozwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe, a lokalizacja przedmiotowej reklamy w tym miejscu nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 16 marca 2007 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył radca prawny G. F. zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 6 KPA poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet do 90% wszystkich reklam w pasie drogowym należących do Skarżącej oraz innych firm; 2. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie; 3. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 4. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; 5. art. 10 KPA poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia Skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 6. art. 7, 77 i 81 KPA poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla Skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii [...] co do której Skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 7. art. 79 KPA poprzez niezastosowanie; 8. art. 84 KPA poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez KPA 9. art. 107 § 3 KPA poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. i pkt 1 i 5). Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przywołanego powyżej przepisu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Powołał stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale składu Pięciu Sędziów z dnia 19.06.2000r, sygn. OPK 2/00, publ. ONSA 2001/1/12 stwierdził, że: (..) oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego. Zdaniem organu ZDM nie musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego nie jest szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego. Z brzmienia powołanego przepisu, a w szczególności z użytego zwrotu "może nastąpić" wynika, że orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie organ przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz Inwestycji. Wszystkie przedstawione w sprawie opinie odnośnie lokalizacji były negatywne w związku z czym zasadnym było odmówienie wydania zezwolenia na zajęcia ww. pasa drogowego drogi powiatowej w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Organ wydający decyzję przeanalizował stan faktyczny i słusznie zauważył, iż nie jest możliwe usytuowanie obiektu reklamowego w miejscu wskazanym przez Odwołującego. Przy lokalizacji obiektu reklamowego w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów i pieszych, biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, że taka właśnie reklama nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarząd Dróg Publicznych jest odpowiedzialny za ochronę wskazanego dobra i od niego zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Organ I instancji wykazał w zaskarżonej decyzji, iż nie zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność uchylająca zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz zawiera konkretne ustalenia faktyczne oparte na całości zgromadzonego materiału dowodowego. Od powyższej decyzji skarżąca – A. S.A. z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie : 1. art. 40 ust 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane" oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 7, 77 KPA poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy Skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2.02.2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać sie poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione". 3. art. 107 § 3 KPA poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2 art. 33 kpa). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kpa). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 kpa). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), w związku z czym w art. 33 § 3 k.p.a. wymaga się, ażeby pełnomocnictwo było albo sporządzone na piśmie, albo zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy powinien być albo oryginał pełnomocnictwa, albo jego urzędowy odpis. Jako wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym należy traktować postanowienie art. 33 § 4 k.p.a., ustanawiające pełnomocnictwo domniemane. Przepis ten ma charakter wyjątkowy z trzech powodów. Po pierwsze, odnosi się on wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych, na co wskazuje krąg domniemanych pełnomocników, tzw. najbliższa rodzina oraz domownicy. Po wtóre, przepis można zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, a każda z nich ma charakter ocenny. Po trzecie, skorzystanie z możliwości dopuszczonej tym przepisem poddane jest uznaniu administracyjnemu (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. W sytuacji gdy odwołanie zostaje sporządzone i wniesione przez pełnomocnika, winien on do odwołania dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowy odpis. W przypadku braku pełnomocnictwa organ, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97, Lex 33427) NSA przyjął, że w sytuacji gdy wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy do akt nie zostanie dołączone pełnomocnictwo lub też gdy odwołanie nie zostanie podpisane przez stronę, a organ pismo takie uzna za odwołanie i rozpozna je, organ II instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Decyzja organu II instancji wydana w takich okolicznościach jest dotknięta wadą nieważności. W sprawie niniejszej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strona skarżąca nie miała ustanowionego pełnomocnika. Pomimo tego odwołanie od decyzji organu I instancji złożył radca prawny G. F. Do odwołania nie dołączono stosownego pełnomocnictwa. Odwołanie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku czego organ ten wydał decyzję ostateczną. Mając na uwadze, iż w odwołaniu radca prawny stwierdził, że działał w imieniu skarżącej spółki na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy. Ponieważ przy złożonym odwołaniu nie dołączono pełnomocnictwa, a także nie był sporządzany protokół, do którego strona mogła zgłosić pełnomocnika, organ odwoławczy powinien, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braku przez przedłożenie właściwego umocowania do złożenia odwołania i reprezentowania strony. Rozpoznając zatem odwołanie wniesione przez osobę nielegitymującą się prawem do reprezentacji strony, w tym prawem do wniesienia odwołania, organ odwoławczy rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przeprowadził bowiem postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną na podstawie pisma złożonego przez osobę niemającą umocowania do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Do rozpoznawanej przez organ odwoławczy sprawy nie miały zastosowania wyjątki określone w art. 33 § 4 k.p.a., gdyż składający odwołanie nie mógł być członkiem rodziny lub domownikiem skarżącej, jako że skarżąca jest spółką kapitałową prawa handlowego, a nie osobą fizyczną. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.