VI SA/Wa 2199/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "T." SA z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. nr [...],[...] w sprawie ze skargi "T." SA z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. nr [...],[...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – totalizatora piłkarskiego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2008 r. Minister Finansów (dalej Minister) udzielił T. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca) zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – totalizatora [...], na okres [...] lat. Powyższe zezwolenie Minister ostatecznie cofnął decyzją z [...] sierpnia 2012 r. z uwagi na dopuszczenie się przez skarżącą rażącego naruszenia jego warunków. Skarżąca niezgadzając się z tym cofnięciem - w terminie i prawidłowym trybie, zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA). Skarga została również opłacona w terminie, w prawidłowej kwocie. Wnosząc o wstrzymanie wykonania ww. decyzji skarżąca podała, że brak jej wstrzymania może wyrządzić znaczną szkodę i spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wyjaśniła, że przez znaczną szkodę rozumie utratę bieżących dochodów. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest jedną z pięciu decyzji, którymi cofnięto jej wszystkie zezwolenia na prowadzenie działalności, polegającej na urządzaniu i prowadzeniu działalności w zakresie zakładów wzajemnych. Poinformowała, że wszystkie [...] punkty przyjmowania zakładów przynosiły jej średni dochód ponad [...] mln złotych miesięcznie. Wskazała, że pozbawienie jej możliwości osiągania ww. dochodów stanowi właśnie znaczną szkodę, która nie będzie mogła być wyrównana, w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji Ministra. Podkreśliła, że w związku z zaskarżoną decyzją zaprzestała prowadzić działalności we wszystkich punktach przyjmowania zakładów wzajemnych, a mimo to wciąż zmuszona jest ponosić koszty związane z utrzymaniem tych punktów oraz koszty zarządu związane z koniecznością utrzymania bieżącej działalności Spółki. W uzupełnieniu wniosku skarżąca wykazała jakie konkretnie ponosi koszty oraz w jakiej wysokości, obejmując okres od sierpnia do października 2012 r. Wyraziła przy tym zdanie, że konieczność dalszego ponoszenia przez nią owych kosztów, bez jednoczesnej możliwości uzyskania dochodów, spowoduje utratę płynności finansowej, co spowoduje konieczność zgłoszenia wniosku o upadłość. Powołując się na art. 673 § 3 k.c. zauważyła, że ona oraz jej agenci wynajmują powierzchnie użytkowe pod punkty przyjmowania zakładów na podstawie umów najmu zawartych na czas określony do wygaśnięcia zezwolenia, które nie przewidują możliwości ich wypowiedzenia. Pomimo konieczności wcześniejszego, tj. przed terminem wygaśnięcia zezwolenia, zamknięcia punktów przyjmowania zakładów, na skarżącej będą ciążyć roszczenia cywilne związane z faktycznym niewykonaniem umowy o zapłatę czynszu najmu za okres na jaki umowy zostały zawarte. Skarżąca podała, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 18 czerwca 2004 r. sygn. akt FZ 136/04, jeżeli wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratę jedynego źródła utrzymania, to stanowi to spełnienie obu przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Postanowieniem z 26 listopada 2012 r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uznając, że skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy żadnych dokumentów na potwierdzenie poniesienia wskazanych wydatków, a tym samym pozbawiła Sąd możliwości zbadania jej faktycznej sytuacji ekonomicznej, uprawdopodabniającej powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezgadzając się z odmową skarżąca złożyła do NSA zażalenie, w wyniku rozpoznania którego, uchylono ww. postanowienie WSA. Sąd kasacyjny polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej Sąd wziął pod rozwagę dokumenty nadesłane do akt tej sprawy przez Ministra przy piśmie z 29 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z regulacji powyższej wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznaczenia przy tym wymaga fakt, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Skoro ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek, a korelatem tego obowiązku po stronie sądu jest powinność zbadania, czy powołane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd administracyjny dokonując tych czynności, przy uwzględnieniu, że przesłanki zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały sformułowane w sposób nieostry, ma obowiązek kierować się interesem zarówno wnioskodawcy, jak i pozostałych uczestników postępowania, mając na uwadze m.in. wytyczne przedstawione w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 września 1989/89/8 (por. Z. Kmieciak: "Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym" str. 18 i nast., post. NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I FZ 574/12, zbiór lex nr 1273757, post. NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06 z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 2006/10/119). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest więc wykazanie we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie to winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności), świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia zaś jego merytoryczną ocenę przez Sąd. Należy przy tym zauważyć, że to po stronie skarżącej leży obowiązek wykazania istnienia przesłanek, które uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd nie bada z urzędu faktu czy szkoda lub trudne do usunięcia skutki rzeczywiście mogą zaistnieć. Uprawdopodobnienie tego faktu spoczywa zatem na stronie wnioskującej owstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nadto warto podnieść, że w przypadku wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje - jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy - możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. Oznacza to, że Sąd nie ma obowiązku wzywać wnioskodawcy, a tym bardziej profesjonalnego pełnomocnika, do przedłożenia dokumentów uprawdopodabniających zaistnienie okoliczności wskazanych we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. Sąd nie może działać za stronę w zakresie uprawdopodobnienia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak już podano to na stronie ciąży ów obowiązek. Nadto należy podnieść, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu ma jedynie obowiązek wziąć pod uwagę całość zgromadzonej w danej sprawie dokumentacji, która może przysłużyć się do weryfikacji twierdzeń zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania ww. decyzji. Po trzecie czy ww. przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja, którą cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w określonym zakresie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zaprzestaniu prowadzenia działalności. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżąca mogła wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przechodząc do samego wniosku Sąd stwierdza, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. W jego uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w związku z wydaniem skarżonej decyzji musiała zaprzestać prowadzenia działalności we wskazanym zakresie, a w konsekwencji przestała uzyskiwać z tego tytułu przychody, a mimo to dalej ponosi koszty związane z utrzymaniem punktów przyjmowania zakładów oraz koszty zarządu związane z koniecznością utrzymania bieżącej działalności Spółki, obejmujące koszty terenowe, świadczenia pracownicze, przelewy na rzecz ZUS. Wskazała przy tym, że skutkiem ponoszenia owych kosztów, bez jednoczesnej możliwości uzyskania dochodów, będzie utrata płynności finansowej, a w konsekwencji konieczność złożenia wniosku o upadłość. Dokonując oceny argumentów skarżącej, Sąd oparł swoje stanowisko na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, w tym na pełnym odpisie z KRS skarżącej oraz informacji wynikających z zaskarżonej decyzji, uwzględniając fakt, że kapitał zakładowy skarżącej wynosi [...].000.000,00 złotych, zaś przedmiot jej działalności nie ogranicza się jedynie do prowadzenia punktów z możliwością przyjmowania zakładów wzajemnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie to jest istotne zważywszy, że skarżąca powołała się na straty finansowe związane z cofnięciem jej zezwolenia na przyjmowanie zakładów wzajemnych. Sąd wziął również pod uwagę sprawozdanie finansowe Spółki za 2012 r. Zauważyć przy tym również należy, że przedmiotowe zezwolenie zostało skarżącej udzielane na okres [...] lat, począwszy od [...] listopada 2008 r. Zatem wygasa ono z dniem [...] listopada 2014 r. Kwestia utraty ewentualnych dochodów, dotyczy w konsekwencji krótkiego okresu, który dobiega końca. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że trudno jest w tym wypadku mówić o znacznych szkodach spowodowanych utratą dochodów. Nadto warto podnieść, że ustawa o grach hazardowych nie wyłącza możliwości ubiegania się przez podmiot, któremu cofnięto zezwolenie, o kolejne zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych. W tym miejscu Sąd odwoła się do ustaleń i twierdzeń zawartych w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 2202/12, gdzie w postanowieniu z 26 listopada 2012 r. WSA podał, że skarżąca z ww. uprawnienia korzysta, "ubiegając się o udzielenie zezwoleń na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet, jak również o udzielenie zezwoleń w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych, w tym również w punktach objętych cofniętymi zezwoleniami (v. str. 8 postanowienia Ministra Finansów z [...] października 2012 r. nr [...]). Zatem podnoszony przez skarżącą argument o bezpowrotnej utracie nakładów poniesionych na wyposażenie punktów przyjmowania zakładów należało uznać za nietrafny ponieważ, z chwilą uzyskania kolejnego zezwolenia zakupiony sprzęt strona będzie mogła nadal wykorzystywać." Odnosząc się do argumentu skarżącej, dotyczącego poniesienia przez nią znacznej szkody spowodowanej roszczeniami cywilnymi z tytułu wykonania terminowych umów najmu, Sąd także podziela stanowisko wyrażone w powyższej cytowanym postanowieniu WSA z 26 listopada 2012 r. (VISA/Wa 2202/12) – utrzymanym w mocy przez NSA postanowieniem z 7 stycznia 2013 r. (II GZ 20/13), gdzie ustalono, że "powyższe umowy były zawierane w związku z prowadzeniem działalności wymagającej uzyskania zezwolenia Ministra Finansów. W związku z tym, że przepisy ustawy o grach hazardowych przewidują możliwość wcześniejszego zakończenia działalności, chociażby ze względu na cofnięcie udzielonego zezwolenia, konstrukcja poszczególnych zapisów umów najmu zależała od wyboru skarżącej. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie ma obowiązku utrzymywania punktów, względem których utraciła uprawnienie do przyjmowania w nich zakładów wzajemnych, a zatem czyni to z własnej woli i na własne ryzyko". Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle powyższego, Sąd - na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.