VI SA/Wa 2213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z/s. w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego p o s t a n a w i a: - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze. zm.) oraz art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 j.t., ze zm., dalej: "ustawa o skok"), m.in. ustanowiła z dniem 19 września 2016 r. w [...] w S. (dalej także: "SKOK",) zarządcę komisarycznego na okres do czasu wykonania zadań określonych w pkt 4 zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 26 września 2016 r. [...] w S. (dalej: "[...] ") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję KNF o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. W skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej [...] podniosła, iż w jej ocenie: w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem w sytuacji ustanowienia zarządcy komisarycznego, zgodnie z art. 73 ust 3 ustawy o SKOK, przejmuje on - na zasadach pełnej substytucji komisarycznej kompetencje wszystkich organów kasy (z wyjątkiem zmiany jej statutu), może więc - w szerokich granicach jej statutu - dowolnie kształtować działalność kasy. Zauważyła, że organy kasy, wybierane przez jej członków, prowadzą sprawy kasy wykonując demokratyczne kierownictwo i kontrolę nad działalnością spółdzielni, na podstawie mandatu udzielonego przez członków, będących właścicielami majątku kasy. Skarżąca podkreśliła, że zarządca komisaryczny nie jest reprezentantem członków kasy, lecz wykonuje kompetencje powierzone mu przez organ nadzoru. Mimo to – zdaniem skarżącej - właściwie nie jest ograniczony w podejmowaniu decyzji, dotyczących przyszłości Kasy. Przede wszystkim jednak, kolejnym etapem ingerencji organu nadzoru (po ustanowieniu zarządcy komisarycznego), staje się przejęcie Kasy przez bank, a decyzja o przejęciu Kasy przez bank wywołuje ze swej istoty nieodwracalne skutki prawne, gdyż ustawa o SKOK w art. 74c ust. 9 wyłącza możliwość jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja o ustanowieniu zarządcy komisarycznego pozbawia członków spółdzielni możliwości demokratycznego zarządzania Kasą i sprawowania kontroli nad działalnością SKOK, a przejęcie Kasy przez bank pozbawia członków wszelkich praw, wynikających ze stosunku członkostwa w spółdzielni. Skarżąca zaznaczyła, że żaden z ustanowionych zarządców komisarycznych w Kasach nie wykonał nałożonego na niego zadania w postaci opracowania i uzgodnienia z Komisją Programu postępowania naprawczego, a nawet nie przedstawił jego spójnej i logicznej koncepcji. Podkreśliła, że samo ustanowienie w Kasie zarządcy komisarycznego wpływa negatywnie na sytuację ekonomiczno-finansową Kasy i godzi w zaufanie członków Kasy. Ustanowienie zarządcy w Kasie wiąże się z pogłębiającymi się stratami w działalności operacyjnej Kasy. [...] podkreśliła, że w toku są liczne działania (zapoczątkowane przez Zarząd Kasy), które przynoszą wymierne efekty ekonomiczne. Przede wszystkim podkreśliła stale zmniejszanie kosztów działalności Kasy, stałe doskonalenie procedur z zakresu ryzyka kredytowego, a także procedur służących wykrywaniu transakcji fraudowych. Dotychczasowy Zarząd Kasy doprowadził do istotnego zmniejszenia oprocentowania gromadzonych w Kasie depozytów (do poziomu 1,6-1,7 % rocznie), przy wymaganym poziomie rezerwy płynnej Kasy. Skarżąca wskazała, że kryzys reputacyjny wywołany przez ustanowienie zarządcy komisarycznego powoduje gwałtowny odpływ depozytów, zagrażający bieżącej płynności Kasy. Zdaniem skarżącej przerwanie lub zaniechanie działań wdrożonych przez Zarząd na skutek ustanowienia zarządcy komisarycznego będzie skutkowało stratami dla Kasy w wymiarze nie mniejszym niż kilkaset tysięcy złotych z tytułu samego podwyższenia poziomy odsetek od depozytów zgromadzonych w Kasie. Skarżąca wskazała, że powyższe doprowadzi do nieodwracalnych skutków dla Kasy i jej członków, trwale uniemożliwiając ustabilizowanie jej sytuacji finansowe, które obecnie jest zapewnione dzięki działaniom naprawczym Zarządu oraz pomocy stabilizacyjnej Kasy Krajowej. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o czym stanowi art. 61 § 3 tej ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jest zobowiązana uprawdopodobnić we wniosku, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę - majątkową lub niemajątkową, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno na ocenie wniosku strony, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia, bądź też nie, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wspomniana konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku miałby się domyślać, jakie dowody wnioskodawca chciałby przedstawić, celem wykazania, że spełnia przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09, LEX nr 569795), albowiem uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na składającym wniosek (tak również: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 632/11), poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak takiego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Strona zobowiązana jest zatem do uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (vide: postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07). Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia ("znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki"), wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II FSK 1894/120). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że argumentacja skarżącej [...] sprowadza się do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do wyrządzenia SKOK znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając na względzie powyższe, uznać trzeba, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych danych, choćby przybliżonych, popartych odpowiednimi dokumentami, z których wynikałoby, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji miałby spowodować po jej stronie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie może działać w tym zakresie za stronę (vide: postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 766/08; podobnie: postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 457/12). Według Sądu, skarżąca [...] w żaden sposób nie wykazała zagrożenia mogącego powstać po jej stronie w wyniku ustanowienia zarządcy komisarycznego, którego konsekwencją byłoby wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast podkreślenia wymaga, że to właśnie ustanowienie zarządcy komisarycznego ma na celu naprawienie sytuacji ekonomicznej Kasy. Zadaniem zarządcy komisarycznego jest opracowanie i uzgodnienie z KNF programu naprawczego lub wypracowanie koncepcji restrukturyzacji B. w uzgodnieniu KNF, a następnie jej przeprowadzenie. Zaznaczyć również wypada, że zarządca komisaryczny informuje KNF oraz Radę Nadzorczą Kasy o podejmowanych przez siebie działaniach. Sąd podkreśla także, że ustanowienie zarządcy komisarycznego SKOK nie wstrzymuje działalności Kasy. W ocenie Sądu, tak przedstawione uzasadnienie złożonego wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej jest niewystarczające dla oceny, czy w przypadku strony skarżącej zachodzą przesłanki warunkujące udzielenie jej ochrony tymczasowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.