VI SA/Wa 2220/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego T. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dalej jako "Prezes NFZ", na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako "ustawa o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. R., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającą, że A.R. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. pismem z dnia [...] marca 2012 r. wystąpił do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez A.R. pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r.: "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi", natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r.: "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). Według art. 13 pkt. 4 ustawy o systemie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegały, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r.: "osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności", a od dnia 20 września 2008 r., w brzmieniu: "osoby prowadzące pozarolniczą działalność od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Zgodnie z art. 7 ust. 2 i art. 7d ust. 1 obowiązującej od 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze. zm.) przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Przedsiębiorca był obowiązany zgłosić organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informacji o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Z dniem 20 września 2008 r. przepis art. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) wprowadził do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, ze zm.) możliwość zawieszenia działalności gospodarczej, warunki, których spełnienie pozwala na skorzystanie z tej instytucji zostały wskazane w art. 14 a. Organ wskazał, że w stanie prawnym przed 20 września 2008 r., Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2007 r. (sygn. akt: III UK 133/06) stwierdził, że: "Skoro ani Prawo działalności gospodarczej ani przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują instytucji zawieszenia bądź przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, przeto zgłoszenie takiej przerwy w organie ewidencyjnym, a w szczególności tylko w organie rentowym, nie korzysta z domniemania prawnego, z którego wynikałoby czasowe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. W rezultacie ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia społecznego (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia". Organ stwierdził, że z akt sprawy, w szczególności zaświadczenia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., wynika, że A.R. posiada w ewidencji działalności gospodarczej wpis nr [...] pod nazwą: [...] A.R. , data rozpoczęcia działalności 15 czerwca 1995 r. Z pisma KRUS [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, że A.R. od 1 stycznia 1991 r. do 30 czerwca 2007 r., podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim z mocy ustawy, natomiast od 1 kwietnia 2007 r. do 31 kwietnia 2010 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, a od 1 listopada 2010 r. pobiera emeryturę rolniczą. Prezes NFZ podniósł, że art. 5a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.) jako przepis szczególny wobec regulacji przepisów ustawy o świadczeniach reguluje możliwość wyboru pomiędzy ubezpieczeniem społecznym rolników, a ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W konsekwencji Prezes NFZ uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że A.R. podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 1 kwietnia 2007 r.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.R. , zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że działalność gospodarcza pod nazwą " [...] " A.R. została wpisana do Ewidencji Działalności Gospodarczej w dniu 15 czerwca 1995 roku pod rządami ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 roku - prawo działalności gospodarczej w artykule 3 ustawy wyłączyła prowadzoną działalność spod rządów przywołanej wcześniej ustawy. Podkreśliła, że była płatnikiem podatku rolnego i podlegała ubezpieczeniom społecznym rolników. Zdaniem skarżącej z mocy prawa wpis do ewidencji działalności gospodarczej winien być wykreślony z urzędu, jako nie podlegający rządom ustawy, na podstawie której wydano zaświadczenie o wpisie do ewidencji. Skarżąca stwierdziła, że w rzeczywistości nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej, nie powinna więc podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu jej prowadzenia. Stan faktyczny i prawny jest bowiem sprzeczny ze stanem formalnym i powinien korzystać z ochrony prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej obowiązek podlegania przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej stanowią przepisy ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r.: "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi", natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r.: "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym podlegają osoby fizyczne, które na obszarze kraju są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą, tj. stosownie do art. 8 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy – są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) - przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Ustawę z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej zastąpiła z dniem 21 sierpnia 2004 r. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.). W myśl art. 3 powołanej ustawy jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 120, poz. 690). Ustawa wskazuje rodzaje działalności gospodarczej, które zostały wyłączone spod jej regulacji. W komentowanym przepisie ustawodawca wyspecyfikował rodzaje działalności gospodarczej, do której nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Analizując przepis art. 3 ustawy należy wyspecyfikować trzy rodzaje działalności, które zostały wyłączone spod zakresu stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym także działalność agroturystyczną – polegającą na wynajmowaniu przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczeniu w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów czyli wszelką działalność usługową świadczoną przez rolników w gospodarstwie rolnym, która jest związana z pobytem turystów. Z przepisu tego wynika, zatem że działalność w postaci wynajmowania pola na ustawianie namiotów, jako działalność związana z pobytem turystów, nie podlega przepisom o swobodzie działalności gospodarczej. Z tych powodów należy uznać, że działalność zarejestrowana przez skarżącą nie jest działalnością prowadzoną na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Zatem osoba prowadząca taką działalność w świetle przywołanych wcześniej przepisów o ubezpieczeniu społecznym nie spełnia kryteriów uzasadniających objęcie jej obowiązkowym ubezpieczeniem. W konsekwencji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, mając na względzie powyższe przepisy nie sposób uznać działalności wykonywanej przez skarżącą za pozarolniczą działalność gospodarczą. Jednocześnie należy także podkreślić, że dla przyjęcia, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą skutkującą objęciem ją obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym - organ realizując zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. winien był ustalić fakty potwierdzające, że prowadzi ona działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, we własnym imieniu i na własny lub cudzy rachunek. O tym, czy czynności dokonywane przez skarżącą spełniają cechy wyodrębnionej działalności gospodarczej przesądzają obiektywne kryteria, takie jak prowadzenie takiej działalności na własny rachunek oraz prowadzenie w celach zarobkowych, w sposób ciągły i zorganizowany. Rozstrzygające znaczenie mają bowiem okoliczności, w jakich działalność jest wykonywana. W tym sensie nie ma i nie może mieć znaczenia, czy określony podmiot prowadzący konkretną działalność gospodarczą nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, oświadcza, że jej nie prowadzi, bądź nie zgłasza obowiązku podatkowego itp. Zatem nazwanie bądź nienazwanie danej czynności nie przesądza jeszcze o istnieniu, nieistnieniu, cechach, charakterze i stosunkach zarówno dla podmiotów jak i przedmiotów czynności oraz jej kontrahentów - lub innych osób wywodzących z niej określone skutki - faktyczne lub prawne (wyrok NSA z dnia 30 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 224/93). Na uwagę zasługuje przy tym interpretacja pojęcia "działalności gospodarczej" dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III CZP 117/91. W uchwale tej wskazano, że działalność gospodarczą wyróżniają następujące cechy charakterystyczne: zawodowy (a więc stały) charakter, związana z nim powtarzalność podejmowania działań (element ciągłości), podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym (element zorganizowania). Wymóg, aby działalność gospodarcza prowadzona była w sposób zorganizowany implikuje po stronie podmiotu wykonującego działalność gospodarczą występowanie pewnej struktury organizacyjnej. Wskazać jednakże należy, iż przepisy prawa nie narzucają ani stopnia zorganizowania, ani formy organizacyjnej wykonywania działalności gospodarczej. O ich wyborze decyduje zwykle rodzaj i rozmiar działalności, jej przedmiot, warunki panujące na rynku i wiele innych czynników o charakterze zewnętrznym i subiektywnym. Dlatego też o ile określone osoby prawne z założenia posiadają pewną zorganizowaną strukturę to niekoniecznie posiadają ją osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Istotnym jest przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 287/06 podkreślił, iż utożsamienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie - konstytutywny (por. J. Sommer, K. Stoga, R. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 41). Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UK 220/05). Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 wskazano na możliwość odróżnienia pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej od jej formalnego zarejestrowania. Podkreślono, że możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy utożsamiły wpis do ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym prowadzeniem takiej działalności. Niewyjaśnienie kwestii związanej z faktycznym prowadzeniem przez skarżącą działalności gospodarczej stanowi o naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., mogących mieć zasadniczy wpływ na ostaeteczny wynik sprawy. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany w danej sprawie jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Zatem okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, choć nie może być gwarantem takiej okoliczności. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy uwzględnią zaprezentowane stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.