VI SA/Wa 2221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę VI SA/Wa 2221/08 UZASADNIENIE H. T. wniósł skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji udzielonej H. T. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: A. w związku z uzyskaną informacją o toczących się przeciwko stronie postępowaniach karnych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r., wydanym w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, pozytywnie zaopiniował prowadzoną przez H. T. działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ opiniujący stwierdził, iż przeciwko ww. toczą się postępowania karne z art. 191 § 1 k.k. oraz z art. 46 ustawy o usługach detektywistycznych, jednak nie wzięto ich pod uwagę przy wydawaniu opinii, gdyż nie zapadł jeszcze w tych sprawach prawomocny wyrok sądu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, do czasu zakończenia prowadzonych przeciwko H. T. postępowań karnych. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...] H. T. został uznany winnym popełnienia czynów z art. 18 § 1 w zw. z art. 221 k.k. za co skazano go na karę łączną grzywny w wymiarze [...] stawek dziennych po 50 zł. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia cofnął H. T. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia w związku z prawomocnym wyrokiem skazującym go za przestępstwa umyślne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1970/07 oddalił skargę H. T. na powyższą decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia H. T. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia i w ramach prowadzonego postępowania zwrócił się ponownie o opinię do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. zaopiniował negatywnie prowadzoną przez H. T. działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego A. Na powyższe postanowienie H. T. wniósł w ustawowym terminie zażalenie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organowi I instancji obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa. poprzez dowolną, nieuzasadnioną, restrykcyjną i jednostronnie niekorzystną dla niego analizę i interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, świadome pominięcie okoliczności świadczących na jej korzyść, niewzięcie pod uwagę lub nieprzeprowadzenie innych ważnych dla przybliżenia prawdy materialnej dowodów i okoliczności mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a także obrazę innych przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 154 § 1, 155 i 157 § 1 k.p.a., m. in. poprzez błędną wykładnię oraz popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia mających wpływ na jego treść. Ponadto obrazę przepisów prawa materialnego, m.in. poprzez zastosowanie błędnej, niezgodnej z wolą ustawodawcy wykładni art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz rażące naruszenie zasady ochrony podmiotowych praw nabytych. Zarzucił też organowi obrazę art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości i bezstronności, tj. zastosowanie niezgodnej z Konstytucją interpretacji treści ustawy o ochronie osób i mienia. Komendant Główny Policji rozpoznając powyższe zażalenie postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, utrzymał zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż ustawa o ochronie osób i mienia nie zawiera szczegółowych regulacji co do zakresu i przedmiotu opinii wydawanej w trybie art. 16 tej ustawy, dlatego organy Policji - kierując się względami wykładni funkcjonalnej przywołanego przepisu w związku art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przyjmują, że postanowienie opiniujące w sprawie cofnięcia koncesji winno odwoływać się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, określających przesłanki cofnięcia koncesji. Ratio legis instytucji zasięgania opinii właściwego organu Policji wynika bowiem stąd, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, ma ścisły związek z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego, a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu koncesja została udzielona, nie zagraża tym dobrom. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest zaś, że H. T., prowadzący działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego A. został prawomocnym wyrokiem sądu uznany winnym popełnienia czynów z art. 18 § 1 k.k. w zw. z art. 221 k.k. - przestępstw przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową. Osoby prowadzące działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego w zakresie usług ochrony osób i mienia, powinny natomiast posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego, ze względu na szczególny charakter świadczonych usług. Okolicznością uzasadniającą negatywne zaopiniowanie prowadzonej przez stronę działalności jest więc skazanie jej prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne popełnione w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. W ocenie organów Policji popełnienie przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą czynów karalnych nie daje rękojmi należytego, zgodnego z prawem prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia przez tę osobę. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w zażaleniu Komendant Główny Policji stwierdził, iż nie dotyczą one niniejszego postępowania. Organy policji nie prowadzą bowiem sprawy ewentualnego cofnięcia stronie koncesji na usługi ochrony osób i mienia, a jedynie wyrażają swoją opinię w tej kwestii na rzecz organu koncesyjnego, którego do zasięgnięcia takiej opinii zobowiązują przepisy ustawy o ochronie osób i mienia. Odnosząc się do zarzutu strony o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., Komendant Główny Policji stwierdził, iż zarzut ten jest nietrafny. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie organ współdziałający nie ma obowiązku stosowania się do dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten wprost odnosi się bowiem do decyzji wydawanej w sprawie, a nie stosuje się go do postanowień. Strona miała możliwość dochodzenia swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego, a poza tym może realizować uprawnienie wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji w sprawie, w której miało miejsce współdziałanie organów administracyjnych na podstawie art. 106 k.p.a. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8, 9 , 75 § 1, 76 § 1, 77, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w ocenie organu odwoławczego, również nie mają racji bytu. W świetle bowiem dyspozycji art. 16 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają znaczenia inne środki dowodowe, gdy wystarczającą przesłanką wydania negatywnej opinii o prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej jest fakt jej karalności za wskazane wyżej przestępstwa. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, iż organ I instancji zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 Konstytucji RP organ odwoławczy wskazał, iż przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swojej działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób i mienia wymogu, aby wykonywanie tego rodzaju działalności nie zagrażało tym dobrom. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. T. zarzucił organowi: 1. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 zd. 2 i art. 10 § l w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną, nieuzasadnioną restrykcyjną ponad miarą i jednostronnie niekorzystną dla skarżącego analizą i interpretacją zebranego w sprawie materiału dowodowego, świadome pominięcie okoliczności świadczących na korzyść skarżącego, nie wzięcie pod uwagą lub nie przeprowadzenie innych ważnych dla przybliżenia prawdy materialnej dowodów i okoliczności mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, jak choćby tych dotyczących możliwego braku bezstronności funkcjonariuszy państwowych, a w szczególności wynikającej m.in. z zasady wyrażonej w zdaniu 2 art. 9 k.p.a., 2. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., m.in. poprzez popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawą zaskarżonej decyzji mających wpływ na jej treść, a w szczególności m.in. bezpodstawne i bezprawne przyjęcie przez organ, że nie zachodzą obecnie i nie zachodziły w roku 2002 w niniejszej, wyjątkowej sprawie okoliczności, pozwalające prowadzić przez skarżącego działalność gospodarczą wynikającą z udzielonej licencji, ograniczoną m.in. tytko do nadzorowania czynności o charakterze organizacyjno - technicznym, służących utrzymaniu tzw. "substancji firmy" i jej płynności finansowej; 3. obrazę przepisów prawa materialnego m.in. poprzez zastosowanie błędnej, niezgodnej z wolą ustawodawcy, wykładni art. 32 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz złamanie zasady ochrony podmiotowych praw nabytych; 4. obrazę art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości i bezstronności, wyrażające się m.in. niezgodną z Konstytucją interpretacją treści dyspozycji art. 31 ust. 2 pkt 1 cytowanej w pkt 3 ustawy; 5. obrazą zasad współżycia społecznego demokratycznego państwa prawnego i słusznego interesu strony (skarżącego). Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż organ I instancji podszedł całkowicie bezkrytycznie do uzyskanych informacji o prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu karnym i nie wyjaśnił z należytą starannością, w sposób wynikający wprost z przepisów prawa i postępowania administracyjnego prawdziwości i zasadności stawianych mu zarzutów oraz czy nie były one wynikiem fałszywych oskarżeń, pomówień i zwykłej prowokacji. Podkreślił, że w 2006 r. na podstawie prawomocnych i niezaskarżalnych orzeczeń Sądu, został uniewinniony od większości stawionych mu od lipca 2002 r. zarzutów popełnienia przestępstw, za wyjątkiem zarzutu z art. 221 k.k. (niezawiadomienie o wypadku przy pracy), za co na mocy prawomocnego i niezaskarżalnego wyroku Sądu został skazany na grzywnę w wysokości [...] zł. W ocenie skarżącego pozbawienie go przez organ licencji i wydanie negatywnej opinii w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia na podstawie powyższego orzeczenia Sądu, a w szczególności popełnienia czynu zabronionego określonego w dyspozycji art. 221 k.k., w kontekście całości zebranego materiału dowodowego, jest niezgodne z wolą ustawodawcy i wykładnią przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, przeczy praktyce orzeczniczej w tym zakresie i poglądom doktryny prawa, a także jest niezgodne z Konstytucją i zasadami współżycia społecznego. Według skarżącego, wynikający z przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, wymóg niekaralności za przestępstwa umyślne dotyczy tylko przestępstw skierowanych przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu obywateli. Wykładnia przepisów tej ustawy dokonywana przez organ powinna mieć charakter celowościowy, a nie literalny. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145. poz. 1221 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Wyznaczając w art. 16 ustawy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym w sprawach koncesji, ustawodawca wprowadził jednocześnie obowiązek współdziałania organu koncesyjnego z organami Policji, poprzez wymóg zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Opinia, o jakiej mowa w ww. przepisie, wydawana jest w trybie art. 106 k.p.a. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ Policji, nie rozstrzyga więc o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienie (opinia) wydawane na podstawie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia pozostawione jest uznaniu administracyjnemu organu (wide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 776/01, LEX nr 157671). W odniesieniu do takich orzeczeń administracyjnych zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywany przez sąd administracyjny jest ograniczony. Sąd kontroluje jedynie kwestie proceduralne, a w szczególności uzasadnienie takiego postanowienia. Może ono być zakwestionowane wówczas, jeżeli nosi cechę dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. W ustawie o ochronie osób i mienia nie podano przesłanek jakimi powinny kierować się organy Policji, opiniując zamiar organu koncesyjnego w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia Wydając opinię na wniosek organu koncesyjnego organy Policji muszą mieć na względzie, że przedsiębiorca, który posiada koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Stąd też prognozując wypełnianie tych zadań, właściwy organ współdziałający jest zobligowany w oparciu o posiadane informacje przeprowadzić analizę dawania rękojmi wykonywania tych zadań przez podmiot posiadający koncesję (vide: wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 4/06, LEX nr 197519). Przenosząc te rozważania na ustalony w sprawie stan faktyczny, należy stwierdzić, iż organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego negatywnie opiniując prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. W oparciu o bezsporne fakty dotyczące skazania skarżącego przez Sąd Rejonowy w [...] za przestępstwa umyślne popełnione w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia organy Policji prawidłowo wywiodły, iż nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zadań, jakie nałożono na podmiot prowadzący działalność w zakresie ochrony osób i mienia. W ocenie Sądu w toku postępowania przed organami Policji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Komendant Główny Policji, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazał na przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżone postanowienie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadnił. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów prawa. Należy też pamiętać, że organy administracji dokonując oceny przepisów i oceny stanu faktycznego sprawy muszą realizować swoje zadania w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, chyba że wchodzi on w konflikt z interesem ogólnym. W rozpoznawanej sprawie, wobec sprzeczności między interesem społecznym, a interesem indywidualnym strony, organy Policji opiniując prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia zasadnie przyznały przewagę interesowi społecznemu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy Policji przepisów Konstytucji RP, Sąd chce przypomnieć, iż działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia stanowi sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Dlatego dostęp obywatela do prowadzenia tej działalności poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przemocy, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.