VI SA/Wa 2250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Komisja Nadzoru Audytowego (dalej "KNA"), po rozpatrzeniu wniosku D. P. (dalej "skarżącego") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem KNA z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru - utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 29 października 2009 r. do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (dalej również jako "KRBR") wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...][...] uznający D. P. winnym popełnienia czynu z art. 270 § 1 k.k. (fałszerstwo dokumentów) w zw. z art. 12 k.k., oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] - [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...] utrzymujący w mocy powyższy wyrok z dnia [...] marca 2009 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia biegłego rewidenta D. P. z rejestru biegłych rewidentów. Wskazano, że zachodzą przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649), dalej "ustawa o biegłych rewidentach", tj. niespełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. W dniu [...] października 2010 r. KRBR podjęła uchwałę o skreśleniu skarżącego z rejestru biegłych rewidentów. Następnie Komisja Nadzoru Audytowego (KNA) pismem z dnia 18 listopada 2010 r., na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 15 ustawy o biegłych rewidentach wezwała KRBR do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] października 2010 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta (D. P.) z rejestru biegłych rewidentów. Uchwałą z [...] grudnia 2010 r. KRBR uchyliła powyższą uchwałę w sprawie skreślenia D. P. z rejestru biegłych rewidentów. Po uchyleniu uchwały o skreśleniu skarżącego z rejestru biegłych rewidentów z dnia [...] października 2010 r., uchwałą z dnia [...] stycznia 2011 r. KRBR ponownie orzekła o skreśleniu D. P. z rejestru biegłych rewidentów. Skarżący odwołał się od powyższej uchwały. Komisja Nadzoru Audytowego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. orzekła o niedopuszczalności odwołania. D. P. zaskarżył powyższe postanowienie KNA z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA"), który wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1715/11 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 474/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną KNA na ww. orzeczenie WSA. W okresie, kiedy wyrok WSA z dnia 26 maja 2011 r. był nieprawomocny KNA postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiesiła postępowanie odwoławcze podkreślając, że w związku z uchyleniem postanowienia KNA z dnia [...] maja 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od uchwały o skreśleniu skarżącego z rejestru biegłych rewidentów, może nastąpić konieczność rozpoznania tego odwołania. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. konieczność zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w tej sytuacji powołano się na nieprawomocność wyroku WSA z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1715/11. Należy nadmienić, że w dniu 2 listopada 2011 r. sam skarżący zwrócił się do KNA o zawieszenie postępowania z uwagi na sprawę prowadzoną przed WSA pod sygn. VI SA/Wa 1715/11. Wnioskiem z dnia 22 października 2013 r. D. P. wystąpił do Ministra Finansów o stwierdzenie nieważności postanowienia KNA z dnia [...] grudnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania, jako podstawę żądania wskazując art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienie rażąco naruszało prawo i zostało wydane przez niewłaściwy organ, tj. zamiast Komisji Nadzoru Audytowego, powinien w tej sprawie orzec Minister Finansów. Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. Minister Finansów, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Komisji Nadzoru Audytowego wniosek D. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia KNA z dnia [...] grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. KNA odmówiła stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., będącym przedmiotem niniejszej skargi, Komisja Nadzoru Audytowego utrzymała w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2014 r. W pierwszej kolejności organ potwierdził, po przeanalizowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o biegłych rewidentach oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że to Komisja Nadzoru Audytowego jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011 r. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że to Minister Finansów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNA uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia KNA. Następnie organ stwierdził, że w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. prawidłowo uznano, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. było odpowiadającym wymaganiom formalnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego dla postanowienia, rozstrzygnięciem właściwego w sprawie organu kolegialnego. Zdaniem KNA, nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, naruszenia przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po pierwsze organ stwierdził, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, zatem nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zostało wydane bez podstawy prawnej. Po drugie, odnosząc się do przesłanki "rażącego naruszenia prawa", KNA stwierdziła, że nie zachodzi ona w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. powinno mieć formę uchwały. Organ nie zgodził się z takim poglądem argumentując, że KNA uchwałę zawierającą rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie podjęła na posiedzeniu. Natomiast po jej sformułowaniu w postaci dokumentu odpowiadającego wymaganiom formalnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego i po jego podpisaniu, doręczono przedmiotowe rozstrzygnięcie stronie. Uchwała KNA jest wyrazem stanowiska organu kolegialnego, które ulega materializacji w postanowieniu administracyjnym podpisanym przez przewodniczącego lub zastępcę przewodniczącego tego organu. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał przepisy art. 70 ust. 1 i ust. 3 ustawy o biegłych rewidentach oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 931/12). Skargę na omawiane wyżej postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził także, że podtrzymuje wszelkie argumenty przedstawione w korespondencji z organem. W odpowiedzi na skargę KNA wniosła o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zbadanie zgodności z prawem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komisji Nadzoru Audytowego, którym utrzymano w mocy postanowienie KNA z dnia [...] stycznia 2014r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru. Aby można było ocenić zgodność z prawem rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego ww. postępowanie odwoławcze, Sąd powinien ustalić, czy zasadne było zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru. Badając wskazaną okoliczność, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru – nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, że uchwałą z dnia [...] stycznia 2011r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów ponownie orzekła o skreśleniu D. P. z rejestru rewidentów. Zainteresowany wniósł odwołanie od tej uchwały do Komisji Nadzoru Audytowego. Komisja Nadzoru Audytowego postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. wydała postanowienie o niedopuszczalności odwołania. To postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego zostało zaskarżone przez D. P. do WSA który wyrokiem z 22 listopada 2011r. sygn. akt VI SA/Wa 1715/11 uchylił ww. postanowienie z dnia [...] maja 2011r. W okresie gdy wyrok WSA był nieprawomocny Komisja Nadzoru Audytowego postanowieniem z [...] grudnia 2011r. zawiesiła postępowanie odwoławcze podkreślając, że w związku z uchyleniem postanowienia z dnia [...] maja 2011r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania może nastąpić konieczność rozpoznania tegoż odwołania. Zdaniem Sądu w tej sytuacji zawieszenie postępowania nie było bezpodstawne. Istniało bowiem zagadnienie wstępne, którego prawomocne rozstrzygnięcie miało wpływ na możliwość i kształt rozstrzygnięcia, które mogło być wydane przez organ (KNA) rozpoznający odwołanie D. P. od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru. Trudno zatem zarzucić postanowieniu o zawieszeniu postępowania wydanemu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rażące naruszenie prawa. Jednocześnie należy nadmienić, że pismem z dnia 2 listopada 2011r. D. P. wystąpił do Komisji Nadzoru Audytowego o zawieszenie postępowania w związku ze sprawą prowadzoną przez WSA o sygn. VI SA/Wa 1715/11. Sąd stwierdza również, że nie można zaskarżonemu postanowieniu o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego zarzucić, że wydane zostało przez niewłaściwy organ tj. z naruszeniem przepisów o właściwości tj. w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Komisja Nadzoru Audytowego nie podlega kontroli innego organu administracji w zakresie badania zgodności z prawem wydawanych przez KNA rozstrzygnięć administracyjnych. Z tego względu KNA musi być traktowana podobnie jak organy naczelne lub samorządowe kolegia odwoławcze i dlatego może dokonywać badania swoich rozstrzygnięć w trybie nadzoru np. art. 156 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że w toku postępowania nadzorczego, którego przedmiotem było postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2011 r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru nie doszło do naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.