VI SA/Wa 2297/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013r. poz. 260) - dalej także jako u.d.p. lub ustawa - oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M.B. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2012 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych, za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2012 r., o godz. 3:55, podczas monitorowania ruchu na odcinku autostrady [...] – [...] (granica państwowa) - węzeł B., skontrolowano za pośrednictwem urządzenia DSRC pojazd samochodowy marki M. o numerze rej. [...] wraz z przyczepą marki S. o numerze rej. [...]. Kontrola wykazała brak jednostki pokładowej (viaBox), w związku z czym zespół pojazdów zatrzymano na autostradzie [...], celem przeprowadzenia kontroli mobilnej. Na podstawie przedłożonych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita (DMC) pojazdu marki M. wynosiła 3500 kg, zaś przyczepy marki S. wynosiła 750 kg. Kierowca pojazdu – M.B - oświadczył, iż nie wiedział, że obowiązany był do uiszczenia opłaty elektronicznej za przedmiotowy przejazd. Przebieg kontroli utrwalono w protokole, który kierowca podpisał, nie wnosząc uwag. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiadomił M. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej oraz wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, dotyczących stwierdzonego w protokole kontroli naruszenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., strona złożyła wyjaśnienia do protokołu kontroli, w których podniosła, iż nie była świadoma, iż zobowiązana była do uiszczenia opłaty w systemie elektronicznego poboru opłat. Jednocześnie wskazała, że jej sytuacja materialna jest bardzo ciężka, zaś kontrolowany przejazd nie był wykonywany w celach zarobkowych. Decyzją z [...] listopada 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.B. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych, z tytułu przejazdu po drodze wymienionej w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, dokonanego bez uiszczenia należnej opłaty, o której stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż z materiału dowodowego wynikało, że dnia [...] czerwca 2012 r. w skontrolowanym za pośrednictwem urządzenia DSRC zespole pojazdów nie wykryto urządzenia pokładowego (viaBox). Ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu marki M. wynosiła 3500 kg, zaś przyczepy marki S. o wynosiła 750 kg. Potwierdził to protokół kontroli nr [...], podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę. Powołując się na treść przepisu art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., wskazał, iż brak urządzenia pokładowego w pojeździe skutkuje obowiązkiem nałożenia na kierującego pojazdem sankcji z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Odnosząc się natomiast do argumentu strony, iż nie posiadała wiedzy o obowiązku wynikającym z art. 13 ust. 1 pkt 3 ud.p., organ wyjaśnił, iż kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, co bezpośrednio wynika z treści art. 83 Konstytucji RP. Podkreślił, że brak wiedzy, czy świadomości w zakresie kategorii dróg i pojazdów objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., nie stanowi usprawiedliwienia dla naruszenia przepisów prawa, zatem strona nie mogła skutecznie bronić się nieznajomością powszechnie obowiązujących uregulowań prawnych. Ponadto organ wyjaśnił, iż ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu. Ponadto organ wskazał, iż trudna sytuacja finansowa strony nie miała wpływu na rozstrzygniecie sprawy, bowiem ustawodawca nie uzależnił nakładania kar pieniężnych od możliwości finansowych, czy sytuacji osobistej strony. Odnosząc się do zamiaru stronu względem zakupu urządzenia viaBox, organ wyjaśnił, że okoliczność ta nie konwaliduje stwierdzonego podczas kontroli naruszenia. Wyjaśniając podstawy nałożenia kary pieniężnej, organ szczegółowo opisał technologię w systemie elektronicznego poboru opłat zastosowaną podczas kontroli drogowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., M.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż organ pominął fakt, że strona nie posiadała stosownej wiedzy w zakresie ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ponadto droga nie została właściwie oznaczona znakami informującymi o obowiązku płatności. Ponadto zarzucono organowi błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k u.d.p. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, poprzez jego błędne zastosowanie do użytkownika drogi wykonującego przejazd jednorazowy na potrzeby własne, i nie będącego przedsiębiorcą. Ponadto strona zarzuciła niewspółmierność nałożonej kary grzywny w wysokości 3000 zł w stosunku do uszczuplonej należności, która powinna zostać uiszczona za przedmiotowy przejazd. Powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odnosząc się do argumentacji M.B., organ wyjaśnił, iż kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Organ podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 218 poz. 1391). Stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem prawie trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Organ dodał, iż kierowca nie powinien w sytuacji braku urządzenia viaBox dokonywać przejazdu po odcinkach płatnych dróg krajowych, bowiem świadomie naraża się na odpowiedzialność administracyjnoprawną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podkreślił, że obowiązek posiadania urządzenia viaBox jest obowiązkiem bezwzględnym. Wobec braku jego posiadania w pojeździe samochodowym, kierujący pojazdem samochodowym powinien zjechać z drogi płatnej i kontynuować podróż drogą alternatywną. Organ wyjaśnił ponadto odnosząc się do argumentów strony, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie znaki drogowe. Znaki drogowe, na które powołuje się strona mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Organ zauważył ponadto, że strona nie posiadając urządzenia viaBox, nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mogłaby dokonać jej uiszczania, a mimo to zdecydowała się na przejazd drogą wymienioną w akcie wykonawczym. Odnosząc się podniesionych przez stronę zarzutów związanych z błędną wykładnią przepisów, organ poinformował stronę, że stwierdzone podczas kontroli naruszenie nie stanowiło wykroczenia, lecz jedynie naruszenie obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Wobec powyższego organ nie mógł zastosować wyłączenia odpowiedzialności karnej w sytuacji usprawiedliwionej nieświadomości jego bezprawności, o której mowa w art. 30 Kodeksu karnego, ani sankcji przewidzianych art. 97 Kodeksu wykroczeń. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., M . B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze podniósł zarzuty w zakresie prawa materialnego, wskazując naruszenie przez organ: - art. 13 ust. 1 pkt. 3 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie pomimo, iż z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r. nie wynikało, aby samochód ciężarowy wraz z przyczepą lekką, przekroczył dopuszczalną masę całkowitą 3500 kg, a co za tym idzie, aby skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłat za przejazd drogą krajową; - przepisów załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie pomimo, iż skarżący w dniu [...] czerwca 2012 r. nie poruszał się w ogóle na odcinku autostrady [...] [...] (granica państwowa) –B., a jak wynikało to z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2012r. jechał drogą wojewódzką [...] – [...], zatem nie był zobowiązany do uiszczenia jakichkolwiek opłat; - art. 13k ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, pomimo tego, iż nie poruszał się on pojazdem o masie całkowitej powyżej 3500 kg oraz nie jechał autostradą [...], więc w ogóle nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd autostradą; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, również naruszającej wyżej wymienione przepisy art. 13 ust. 1 pkt. 3, art. 13k ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p., a także załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Strona zarzuciła organowi dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie wybiórczą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez: - pominięcie danych zawartych w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r., z którego wynikało jednoznacznie, że strona jechała drogą wojewódzką [...] – [...], a nie autostradą [...]; - założenie przez kontrolujących, że waga całkowita pojazdu wynosiła więcej niż 3.500 kg, a waga lekkiej przyczepy - 750 kg, co łącznie dało sumę ponad 4.250 kg, gdy w rzeczywistości samochód ciężarowy marki M. wraz z przyczepą nie osiągnął wagi 3.500 kg, gdyż nie był załadowany żadnym towarem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi, powołując się na przepisy ruchu drogowego, wyjaśnił, iż kontroli nie można było dokonać bezpośrednio na autostradzie [...], dlatego dokonano jej na drodze wojewódzkiej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Niejako zasadniczym zarzutem mającym niewątpliwie istotne znaczenie dla zaskarżone rozstrzygnięcia był zarzut wykonywania przejazdu przez skarżącego po drodze wojewódzkiej (nieobjętej obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej), a nie po autostradzie [...], na której ten obowiązek ustanowiono. W tym zakresie skarżący odwoływał się do treści protokołu kontroli, w którym wskazano "droga wojewódzka [...] –[...]". Należy jednak zauważyć, że ta adnotacja w protokole kontroli dotyczy "miejsca kontroli" pojazdu, a nie odcinka, na którym wykonywany był przejazd. Skarżący podpisał, bez zgłaszania uwag do ustaleń zawartych w protokole kontroli, dwie jego części. Pierwszą dotyczącą ustaleń dotyczących pojazdu i drugą (załącznik do protokołu kontroli) będąca opis stwierdzonych naruszeń. W tej drugiej części wyraźnie podano na jakiej drodze krajowej zatrzymano pojazd skarżącego – autostrada [...]. W tych ustaleniach organu administracji i przy braku uwag skarżącego do tych ustaleń, należy przyjąć zastrzeżenia co do tego, po jakiej drodze skarżący wykonywał przejazd za nieuzasadnione. Tym bardziej, że w swoim oświadczeniu jednoznacznie wskazał "Autostrada [...]" oraz w odwołaniu do sprawy z dnia [...] grudnia 2012 r. także jednoznacznie, jak to określił "...wyraźnie" zaznaczył, że poruszał się autostradą [...]. Podnosił jednak, iż "...poruszając się autostradą [...] nie zauważył jakichkolwiek znaków, które informowały o obowiązku uiszczania opłat elektronicznych...". W tej ostatniej kwestii wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 1467/12, szeroko omawiając skutek braku oznakowania drogi płatnej. Odwołując się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170,poz.1393) wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (DZ.U. Nr 124, poz.705) oraz do wykładni przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że należy uznać, iż obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Te uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadziły do stwierdzenia, iż "Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.". W świetle tych spostrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które wobec jego jasności i jednoznaczności nie sposób zrozumieć inaczej, jak przez uznanie, iż "Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.". Główny Inspektor Transportu Drogowego w żadnej z decyzji wydanej w sprawie nie stwierdził na podstawie poczynionych ustaleń, by droga płatna, po której poruszał się skarżący, faktycznie miała oznakowanie wskazujące na obowiązek wnoszenia na niej opłaty, w szczególności opłaty elektronicznej. Wręcz przeciwnie, organ administracji odwołał się do jedynie do regulacji prawnych, z którymi w jego ocenie skarżący powinien się zapoznać, aby mieć świadomość po jakiej drodze się poruszał. W świetle jednak stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ta argumentacja na odparcie zarzutu skarżącego, jest wątpliwa i Sąd orzekający w sprawie zaakceptować jej nie mógł. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.