VI SA/Wa 2305/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopad 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1463/07 (stwierdzającego nieważność wcześniejszych decyzji w rozpatrywanej sprawie, wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości) decyzją Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nałożono na przedsiębiorcę – A. Spółka z o.o., z siedzibą w W., (dalej: strona, skarżąca) karę pieniężną w kwocie 10.00,00 zł. Powyższą karę nałożono w następującym stanie faktycznym. Mianowicie, w dniu [...] sierpnia 2006 r. o godz. 19.00 w W. na ul. [...] przy C. skontrolowano samochód marki [...] o nr rej. [...] należący do D. Leasing Sp. z o. o. z siedzibą w W., kierowany przez p. K. Z. Kierujący przedstawił umowę-zlecenie zawartą z firma A. Sp. z o.o. wraz z załącznikiem nr 1 do tej umowy, precyzującym jej postanowienia, wypis nr [...] z licencji nr [...] wydanej na rzecz spółki A. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ważny do dnia [...] grudnia 2054 r., zaświadczenie o zatrudnieniu - osobistym wykonywaniu przewozów w A. Sp. z o.o., świadectwa legalizacji pierwotnej i ponownej taksometru [...], upoważnienie wydane firmie A. Sp. z o.o. do korzystania z pojazdu wydane przez D. Sp. z o. o., oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i numerze REGON wydane kierowcy. W trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd (nie będący taksówką osobową) wyposażony był w taksometr elektroniczny [...] nr fabryczny [...], rok produkcji 2004, współpracujący z kasą rejestrującą [...], na bokach pojazdu umieszczone były napisy z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorcy o treści "E.", na środku dachu pojazdu na stelażu zamontowany był baner reklamowy z napisem o treści "E.", a w jego przedniej i tylnej części lampy w kolorze jaskrawo-żółtym z napisem "E. i nr tel. [...]". Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną (i jej wydruki) wymienionego taksometru, oznaczeń pojazdu, oraz kserokopie okazanych przez kierowcę wyszczególnionych wyżej dokumentów i po potwierdzeniu za zgodność załączono do protokołu kontroli jako dowody w sprawie. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że należności za wykonywane usługi realizowane w dniu kontroli stanowiły przychód A. Sp. z o.o., wykonującej okazjonalny przewóz osób. Na tą firmę były wystawiane paragony z kasy fiskalnej. Strona została powiadomiona prawidłowo o wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Stosownie do określonego w wezwaniu terminu strona reprezentowana przez r. pr. J. C. złożyła wyjaśnienia w sprawie, nie odnosząc się w rezultacie do ustaleń protokołu kontroli. Ponadto w materiałach znajduje się przesłuchanie w charakterze świadka kierującego pojazdem, który zeznał, że na podstawie umowy o współpracy wykonuje usługi dla firmy A. Sp. z o.o. Od tej firmy otrzymał pojazd z kompletnym wyposażeniem, jak również otrzymywał wynagrodzenie. Rozpatrując sprawę organ I instancji uznał, że naruszony został przepis art. 18 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, taksometr w wyżej wymienionym pojeździe był zainstalowany i używany. Z tego tytułu nałożono na przedsiębiorcę – na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy oraz lp. 2.9 lit 1 załącznika do powołanej ustawy – karę pieniężną w kwocie 5.000,00 zł. Nadto stwierdzono, że na dachu pojazdu, oraz tylnych błotnikach znajdowało się oznaczenie zawierające nazwę o treści: "E.", a na bokach pojazdu umieszczony był nr telefonu [...], pod którym można zamówić usługę przewozu, co uwidoczniono na sporządzonej dokumentacji fotograficznej. Z uwagi na to, że na pojeździe leasingowanym przez firmę A. Sp. z o.o. umieszczony był napis "E. i nr tel. [...]", a więc nie odnosiło się to do firmy A. jako przedsiębiorcy, organ I instancji nie dopatrzył się naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b tejże ustawy. Ponadto stwierdzono, że kontrolowany pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlanych lamp montowanych na stelażu z nazwą i nr tel. "E." [...] (widoczne przewody elektryczne), oraz banera reklamowego określanego potocznie jako "rekin" z napisami "E. i nr tel. [...]" zainstalowanych na dachu pojazdu, co uwidoczniono w dokumentacji fotograficznej. Sporządzono dokumentację fotograficzna, wydruk i po potwierdzeniu za zgodność załączono do protokołu kontroli jako dowód w sprawie. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego obejmującego analizę dokumentów zebranych podczas kontroli, oraz przesłuchaniu świadka opierając się na powyższym organ I instancji uznał, że został naruszony przepis art. 18 ust. 5 lit. c wskazanej wyżej ustawy. Naruszenie tego przepisu polegało na umieszczeniu wbrew zakazowi podświetlanego transparentu (lampy) na dachu pojazdu. Zgodnie z dyspozycja wskazanego wyżej przepisu zabrania się umieszczania lamp innych urządzeń technicznych w pojazdach przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym. Powyższe naruszenie sankcjonowane jest – na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz na podstawie l.p. 2.9. lit. 3 załącznika do powołanej ustawy – karą pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik przedsiębiorcy wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną i umorzenie postępowania; 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności; 3) zawieszenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem K.p.a. oraz w oparciu o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. W sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez przedsiębiorcę, zostało złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodność owych przepisów z Konstytucją stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ administracji zobligowany był do zawieszenia postępowania. Komendant Rejonowy Policji winien był — zgodnie z wnioskiem strony — umorzyć, względnie zawiesić przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z art. 101 K.p.a., organ obowiązany jest dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania w drodze postanowienia. Fakt nie wydawania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania skutkuje brakiem możliwości ewentualnego zaskarżenia przez stronę takiego postanowienia. Wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji pełnomocnik przedsiębiorcy motywował tym, iż zapłata 10.000 zł kary pieniężnej narazi skarżącego na znaczne i niepowetowane straty. Ponieważ kar nałożonych na spółkę jest więcej, oznacza to, że w połączeniu z poważnymi zarzutami wobec przedmiotowej decyzji uzasadnione jest wstrzymanie jej wykonalności. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wymienione w tym przepisie w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) zakazy - "Przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych" - nie mogą i nie dotyczą przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Nadto pełnomocnik przedsiębiorcy zwrócił uwagę na przepis art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń, który penalizuje takie zachowanie podmiotu, które polega na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Zgodnie z w/w przepisem ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy natomiast ich brak stanowi wykroczenie karne podlegające karze ograniczenia wolności lub grzywny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy w postaci stosowania taksometru pełnomocnik przedsiębiorcy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie był używany nie taksometr a drogomierz — dalmierz połączony z kasą fiskalną. Taksometrem, zgodnie z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, jest przyrząd pomiarowy przeznaczony do pomiaru czasu trwania kursu pojazdu i obliczania długości przebytej drogi na podstawie sygnału dostarczanego przez nadajnik sygnału długości drogi oraz obliczania i wyświetlania opłaty należnej za kurs na podstawie obliczonej długości drogi lub zmierzonego czasu trwania kursu. W niniejszej sprawie dokonano jedynie czynności fiskalizacji kasy rozumianej zgodnie z § 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące, oraz warunków stosowania tych kas przez podatników, polegającej na połączeniu z kasą fiskalną urządzenia pomiarowego mierzącego odległość - drogomierzem. Kasa fiskalna przelicza drogę, czas przez właściwe stawki opłat i sumuje to w wyniku jako należność, ewentualnie wylicza należny podatek VAT. Urządzenia te spełniają wymagania określone w § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące, oraz warunków stosowania tych kas przez podatników Zarzut powyższy jest — jak wykazano - nietrafny, dlatego postępowanie w tym przedmiocie winno zostać umorzone. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". Z drugiej zaś jest to zakaz zbyt daleko idący, gdyż odczytany literalnie i wprost uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Reasumując powyższe wywody pełnomocnik przedsiębiorcy stwierdził, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust.5 ustawy: - nie dotyczą przewoźników — przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, - nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5: - mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej); - pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.); - kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Nadto pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił, że Komendant Rejonowy Policji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego. Nie tylko nie podjął kroków dla wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także zignorował dokumenty, na które powoływała się strona, a które były kluczowe dla sprawy. Jednocześnie ocena dokonana przez Komendanta powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, czego zabrakło w niniejszym postępowaniu, Komendant Rejonowy Policji jedynie wyrywkowo odniósł się do zebranych dowodów, ignorując w szczególności złożone przez stronę wyjaśnienia. Oznacza to, iż naruszył on tym samym art. 107 K.p.a., który nakazuje organowi precyzyjne wyłożenie argumentów, jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji. Decyzją Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r., o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Rozpatrując odwołanie organ II instancji zważył, że stosownie do art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie tego transportu zwanej dalej "licencją". Licencji udziela się przedsiębiorcy na jego wniosek na czas nie dłuższy niż 50 lat i nie krótszy niż 2 lata. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść: - lp.2.9.1 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 złotych podlega naruszenie zakazu umieszczania lub używania taksometru w pojeździe, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, - lp.2.9.3 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 złotych podlega naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, lamp lub innych urządzeń technicznych. Komendant Policji, po wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie uznał, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające, zasadność wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji uznał, iż niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Już podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony jest w taksometr. Fakt ten potwierdzają zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci kserokopii świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego, a także dokumentacja fotograficzna. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna oraz zeznanie świadka są wystarczającymi dowodami potwierdzającymi naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż przedsiębiorstwo A. sp. z o.o. wykonywało krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszeń przepisów wskazanych w uzasadnieniu jest kara pieniężna w wysokości 10.000 złotych (dziesięć tysięcy złotych), zgodnie z lp. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W zakresie wniosku strony o cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności organ II instancji podkreśla, że rygor ten nadawany jest decyzjom administracyjnym nakładającym kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym obligatoryjnie artykułem 93 ust. 3 powołanej ustawy. W związku z tym, wnioskowanie strony o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest bezzasadne. W zakresie wniosku strony o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odnosząc się do uzasadnienia strony, organ II instancji stwierdził, że organ administracji w toku postępowania administracyjnego dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Nie jest natomiast właściwy w zakresie oceny zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją. Złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek z dnia [...] września 2007 roku o stwierdzenie niezgodności wybranych artykułów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją nie może stanowić przesłanki do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, dotyczącego sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w obowiązującym stanie prawnym na dzień dopuszczenia się przez stronę naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej, zawiesza postępowanie jedynie wówczas, kiedy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie decyzji nie jest możliwe. W przedmiotowym postępowaniu taki przypadek nie zachodził, a tym samym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku O. Zdaniem organu II instancji, oczekiwanie strony na przewidywana zmianę stanu prawnego przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydania decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucając jej 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, a nie dotyczą przewozów wykonywanych "taksówką", 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych oraz przewozów na podstawie licencji taksówkowej, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W związku z powyższym pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3) na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygnaturze [...]; 4) o rozważenie przez Sąd możliwości zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu; 5) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych prawem. W obszernym (24 str.) uzasadnieniu skargi powtórzono, rozwijając niektóre wątki, argumentację podniesioną już w odwołaniu. Rozwinięto więc temat niezgodności z Konstytucją RP powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, przypomniano, że "...przepisy art. 18 ust. 5 (powołanej ustawy) "mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22", a także podkreślono konsekwencje wynikające z art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, nie był to przewóz profesjonalny, tj. wykonywany na podstawie licencji, gdyż przedsiębiorstwo A. sp. z o.o. licencji nie posiada. W związku z powyższym stosując przepisy o przewozie okazjonalnym, organ stwierdził ich naruszenie i wymierzył stosowną grzywnę. Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji ze względu na naruszenie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy- zarzucając, że organ dokonując wykładni przepisów prawa nie zastosował wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 7, 10, 77 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej czy systemowej przepisu art. 18 ustawy, gdyż ta nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią gramatyczną niniejszego przepisu. Przepis niniejszy zakazuje przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwanie się oznaczeniami, które wprowadzałyby konsumentów w błąd. Klient korzystając z samochodu oznaczonego jako taksówka działa w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierza profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób. Inne też są wymagania dotyczące przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe, choćby w zakresie wymagań diagnostycznych (vide: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz.U. z 2004 Nr 246 poz. 2469), ponadto inne są wymogi co do wyposażenia taksówek (vide: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262 ze zm.)j. Z powyższych względów nie można uznać, jak wywodzi w skardze skarżący, że ograniczenie przewozów nie mają uzasadnienia skoro inne (wyższe) są wymagania stawiane przedsiębiorcom prowadzącym taksówki. Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzony w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na przewóz taksówkowy. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona z uwagi na dobro konsumenta. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w szczególności jej art. 18 ust. 1 i art. 87 ust. 1 wynika, iż wykonywanie określonego rodzaju transportu ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. "Wymagane zezwolenie" to zatem zezwolenie przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 881/05). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organy administracji publicznej zobowiązane są stosować prawo, nie dokonując wykładni czy narusza ono normy konstytucyjne. Organy te nie są uprawnione do składania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jak to zresztą podniósł skarżący, organ nie ma obowiązku oceniać zgodności przepisu z Konstytucją. Odnośnie naruszeń art. 10 K.p.a. organ zaprzeczył, jakoby nie wezwał stronę do składania wyjaśnień, uczynił to już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a sprawę rozstrzygnął w oparciu o wszystkie zaoferowane przez stronę dokumenty. W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. skarżący podnosi, że organ wydający decyzję z urzędu nie uwzględnił interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. Tymczasem organ ustosunkował się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. którą nałożono na przedsiębiorcę – A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 oraz art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący zwrócił też uwagę, że w rozpatrywanej sprawie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP, co w jego przekonaniu powinno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji i zawieszeniem postępowania, a także zwrócił uwagę, że powołany przepis ustawy o transporcie drogowym może zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 tego aktu. W ocenie Sądu nie jest to jednak równoznaczne z bezpośrednim zarzutem naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP. W ocenie Sądu kontrola i przeprowadzone (ponownie) postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest A. Spółka z o.o., z siedzibą w W. – adresat zaskarżonej decyzji. Umowa, na którą przedsiębiorca się powołuje, mająca charakter umowy zlecenia (z elementami umowy agencyjnej) z kierującym pojazdem nie przekreśla faktu, iż w/w przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą samodzielnie, a kierowca działał na ich rzecz. Organ orzekający w sprawie, którego decyzję zaskarżono, prawidłowo uznał, że w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2006 r. przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, a także umieszczania lamp i innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Oczyszczając przedpole należy przede wszystkim zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu przywołanemu przez stronę wnioskowi O. z dnia [...] września 2007 r. o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od w/w rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nie uwzględnił zażalenia w/w organizacji. Tak więc w rozpatrywanej sprawie, mimo sugestii pełnomocnika skarżących, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, należy stwierdzić, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Organy obu instancji słusznie przyjęły, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. Trudno zatem przyjąć za zasadną tezę skarżących jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 5, LIBER, Warszawa 2001, s. 94 i nast.). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, iż podważane przez skarżących unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Negowane przez skarżących zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zarzut skarżących, iż w wyniku zastosowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego i uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia przedsiębiorcy, jest bezzasadny. Należy też podnieść, że zarzut przedsiębiorcy, iż w skontrolowanym pojeździe był zainstalowany nie taksometr, a jedynie drogomierz-dalmierza połączony z kasą fiskalną, nie ma - w ocenie Sądu - istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż oba te urządzenia łącznie spełniają funkcję taksometru i służą temu samemu celowi – rozliczeń z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą. Według Sądu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż A. sp. z o.o. zawarła umowę zlecenia (z elementami umowy agencyjnej) z kierowcą, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy na ich rzecz, korzystając z licencji przedsiębiorcy i stosując określony klucz rozliczeń ze zleceniodawcą. Potwierdził to m.in. sposób rozliczeń, do których służył taksometr fiskalny. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to skarżący, a nie osoba działająca na zlecenie odpowiadała za sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku. Odnosząc się wreszcie do zarzutu sprzeczności normy zakazującej zredagowanej w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z normą penalizującą, zredagowaną w art. 601 Kodeksu wykroczeń, trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nadto należy zauważyć, że penalizacja, o której wyżej mowa, jest wyłącznie wynikiem interpretacji powołanego przepisu Kodeksu wykroczeń w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do oznaczania przedsiębiorców. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest niezasadny. Zauważyć trzeba, iż organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro wykonywany przez skarżących w dniu [...] sierpnia 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do tej ustawy, który karami 2 x 5.000,00- zł, sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów. Zdaniem Sądu, organy obu instancji – po sądowej weryfikacji wcześniejszych decyzji wydanych w niniejszej sprawie - wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z rozpatrywaną sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji, rozstrzygając sprawę, oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych przepisów w unormowaniach wspólnotowych, regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów K.p.a., w tym w szczególności art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.