VI SA/Wa 2331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. na pismo (czynność) Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie pisma informacyjnego postanawia: odrzucić skargę G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo (czynność) Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie pisma informacyjnego. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej dopuszczalności, co wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."). Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA z 2007 r., zeszyt nr 2, poz. 28; podobnie: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA z 2008 r., zeszyt nr 2, poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - jako konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) z 2006 r., s. 14-15). W świetle tych przepisów uznać należy, iż skarga G. na pismo (czynność) Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie pisma informacyjnego podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w w/w art. 3 ustawy. Zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga ta nie dotyczy bowiem sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Bank Gospodarstwa Krajowego, orzekałby w drodze decyzji, czy też postanowienia administracyjnego, lub innego aktu lub czynności, które podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Bank Gospodarstwa Krajowego działa na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 ze zm.) i nie jest organem administracji działającym na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych. Działalność Banku Gospodarstwa Krajowego nie należy do zakresu działania administracji publicznej kontrolowanej przez sądy administracyjne. Zauważyć należy, iż powyższe stanowisko, ma oparcie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 335/12, które Sąd orzekający w pełni podziela. Przywołać również można postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 398/09, w którym zaprezentowano pogląd, mający odniesienie do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej ocena wiarygodności kredytowej danego podmiotu dokonywana przez BGK nawet wtedy, gdy Bank ten udziela kredytu ze środków pochodzących w całości bądź w określonej części z budżetu państwa. Sąd II instancji zaznaczył, iż nie każde działanie w sferze gospodarowania środkami publicznymi może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Ocena aktywności państwa na tym właśnie gruncie (tj. gospodarowania środkami publicznymi) wskazuje, iż działania w tym zakresie mogą być realizowane co najmniej w dwojaki sposób. Po pierwsze, państwo może powierzyć ich wykonywanie specjalnie powołanym i wyspecjalizowanym do tego organom, będącym organami administracji publicznej, które będą załatwiać konkretne sprawy w sposób władczy np. w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie, z pewnych względów (np. celowościowych - łatwiejsza dystrybucja środków, lepsza nad nimi kontrola), działanie na określonym polu aktywności państwa (np. wspieranie budownictwa) mogą zostać powierzone określonym podmiotom (w drodze przekazania im prawa dysponowania środkami publicznymi), którym nie można w żaden sposób przypisać cech organów administracji publicznej. Ponadto przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła pismo Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...], którym udzielono wyjaśnień odnośnie finansowego wsparcia i w zakresie umowy zamiany na lokale. Zdaniem Sądu zaskarżone pismo nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ stanowi bowiem wyłącznie informację w zakresie brzmienia przepisów ustawy z dnia z dnia 8 grudnia 2006 r., o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1392). Nie można zatem poczytywać zawartych w tym piśmie stwierdzeń, jako mających charakter rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie w zakresie praw czy też obowiązków strony skarżącej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji, należy zatem uznać, że skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, niemieszczące się w podanym wyżej zakresie kognicji sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.