VI SA/Wa 2366/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Środowiska (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z [...] maja 2013 r., którą odmówiono P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – poprzednio w R. (dalej skarżąca) udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]". Do wydania ww. rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: I. W lutym 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie jej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża położonego w Gminie L. Jednocześnie wniosła o zawieszenie tego postępowania z uwagi na brak decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Wobec tego, że ww. wniosek skarżącej nie spełniał wymagań określonych w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227), dalej ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku, Marszałek - powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., wezwał ją do usunięcia braków formalnych tego wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Skarżąca pomimo wezwania nie uzupełniła we wskazanym terminie braków wniosku, zatem pozostawiono go bez rozpoznania. Wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża złożyło - oprócz skarżącej, również P Sp. z o. o. w G. (dalej uczestnik postępowania). Ponieważ wniosek ten spełniał wymagania określone w art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 228 poz. 1947 ze zm.), dalej p.g.g. oraz w art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji, Marszałek wszczął postępowanie w sprawie udzielenia koncesji. W wyniku tego postępowania organ ostatecznie przygotował projekt koncesji, który przesłał celem zaopiniowania do Wójta Gminy L. (dalej Wójt Gminy), do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Podmioty te pozytywnie uzgodniły powyższy projekt koncesji. II. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił koncesji uczestnikowi postępowania ponieważ uznał, że jego wniosek był kompletny jako pierwszy. Ponadto organ wskazał, że uczestnik postępowania ma zamiar kontynuować wcześniej prowadzoną działalność w sposób zapewniający prawidłową realizację przedsięwzięcia. Równocześnie tą samą decyzją (pkt XI) Marszałek umorzył postępowanie w części dotyczącej udzielenia koncesji skarżącej, albowiem stwierdził, że jej wniosek - z uwagi na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie mógł być rozpoznany, a wobec udzielenia koncesji na rzecz uczestnika postępowania, postępowanie w sprawie wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Marszałek wskazał art. 16 ust. 2, ust. 3 pkt 5 i ust. 5 oraz art. 25 ust. 2 p.g.g, a także art. 62, art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. III. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Marszałka zaskarżyła je do Ministra, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 p.g.g. oraz naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 28 i art. 62 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. i zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieuwzględnienie dowodów w sprawie przedstawionych przez nią. Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał całości w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], tj. zarówno w zakresie udzielenia uczestnikowi postępowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża oraz umorzenia postępowania w sprawie udzielenia tej koncesji na rzecz skarżącej. Jako podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ stanął na stanowisku, że wniosek koncesyjny uczestnika postępowania spełniał wymagania przewidziane w art. 18 i art. 20 p.g.g., jak również w art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji i stał się kompletnym z dniem, w którym decyzja Wójta Gminy w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań - stanowiąca integralną część jego wniosku, stała się ostateczna. IV. W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt VISA/Wa 301/10) Sąd ten w pkt 1 uchylił obie decyzje, zarówno Ministra, jak i Marszałka w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji skarżącej, a w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że jego wątpliwości nie budziła decyzja Ministra w zakresie udzielenia koncesji uczestnikowi postępowania, jako że jego wniosek jako pierwszy stał się kompletny. Zastrzeżenia powzięto odnośnie umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej i stwierdzono, że taki sposób załatwienia sprawy naruszał art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że bezspornie dla postępowania o udzielenie koncesji kluczowe znaczenie miały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, które były niezbędne w świetle wymagań zawartych w art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji. Ostateczną decyzję w tym przedmiocie na datę zakończenia postępowania koncesyjnego posiadał tylko uczestnik postępowania i dlatego też jemu koncesja została udzielona. Natomiast, skoro skarżąca nie spełniała tego wymogu, a postępowanie zostało wszczęte i prowadzone, to zdaniem Sądu nie było podstaw do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego i organ powinien był wniosek skarżącej rozpoznać merytorycznie, oczywiście przy uwzględnieniu braku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na datę udzielenia koncesji. Sąd wyjaśnił, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 62 k.p.a. nie zobowiązywało do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia odwołania uczestnika postępowania od decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na rzecz skarżącej, z powodu braku prejudycjalności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże wydając decyzję w sprawie, organ koncesyjny powinien był wydać rozstrzygniecie merytoryczne, co do obu wniosków o udzielenie koncesji. V. Powyższy wyrok WSA został zaskarżony przez skarżącą i Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA), który wyrokiem z 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1225/10) oddalił obie skargi kasacyjne. VI. Marszałek Województwa [...] ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił skarżącej udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża. W uzasadnieniu wskazał, że dla rozstrzygnięcia nie miał znaczenia fakt, że decyzja środowiskowa skarżącej stała się ostateczna [...] sierpnia 2010 r., ponieważ w tym czasie przedmiotowe złoże było już objęte eksploatacją na podstawie ostatecznej decyzji, którą udzielono koncesji na rzecz uczestnika postępowania. Zdaniem organu w dniu wydania koncesji to uczestnik postępowania spełniał wszystkie wymogi do jej uzyskania, zatem to jemu należało tą koncesję przydzielić. Nadto organ – odnośnie zarzutu uczestnika postępowania, co do nieprawomocności decyzji środowiskowej skarżącej wskazał, że dla niego wiążąca jest decyzja ostateczna, która nie musi być prawomocna. Jako podstawę decyzji Marszałek wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 i art. 26b p.g.g. w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., nr 163, poz. 981 ze zm.). Skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że Marszałek z góry przyjął, że sprawa z jej wniosku jest bezprzedmiotowa, gdyż koncesja została już udzielona innemu podmiotowi. Uznała, że faktyczną podstawą rozstrzygnięcia jest w rzeczywistości art. 105 § 1 k.p.a., choć przepis ten świadomie i celowo przez organ nie został przywołany. W jej ocenie sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie pomimo zaleceń zawartych w ww. wyroku WSA. Nadto zarzuciła, że uczestnik postępowania nie posiada przyrzeczenia zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 p.g.g. oraz podniosła, że koncesja została udzielona mu na czas przekraczający okres obowiązywania ww. umowy prywatyzacyjnej. Podała, że dla nieruchomości objętych koncesją utworzono jedną Księgę Wieczystą, z której wynika, że jedynym i wyłącznym reprezentantem praw własności jest Minister Skarbu Państwa. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że opóźnienie w uzyskaniu przez nią decyzji środowiskowej spowodowane było działaniem organów administracji publicznej, na co nie miała wpływu i co skutkowało bezprawnym jej pokrzywdzeniem. Wskazała, że Marszałek rozpoznając jej wniosek powinien był wziąć ten fakt pod rozwagę, bowiem nikt nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu błędnych działań organów, które to błędy winny być eliminowane z inicjatywy samych organów administracji publicznej. Nadto skarżąca zarzuciła, że obie decyzje środowiskowe, tzn. wydana jej i uczestnikowi postępowania, były tożsame w treści, a mimo to, tylko jej decyzja została zakwestionowana przez SKO, jako podjęta z rażącym naruszeniem przepisów procesowych i materialnych. Skarżąca podała, że ostatecznie decyzja SKO została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jako niezgodna z prawem, a mimo to organ koncesyjny nie wziął tego pod uwagę. VII. Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że mając na uwadze wytyczne sądów administracyjnych Marszałek Województwa [...] został zobligowany w niniejszej sprawie do wydania decyzji merytorycznej. Decyzja ta, wobec tego, że skarżąca nie miała decyzji środowiskowej, musiała być odmowna. Zdaniem Ministra decyzja Marszałka zawiera w sposób prawidłowy wskazaną podstawę prawną, tj. art. 16 ust. 2 i art. 26b p.g.g., a w jej uzasadnieniu podano powód, który legł u podstaw odmowy wydania skarżącej koncesji. Minister uznał, że kwestia udzielenia koncesji na rzecz uczestnika postępowania została zbadana przez sąd administracyjny, który nie dopatrzył się uchybień w jej udzieleniu, wobec czego bezzasadne są zarzuty skarżącej odnoszące się do niespełnienia przez uczestnika postępowania wymogów dotyczących koncesji. W złożonej w terminie do WSA skardze skarżąca podtrzymała i powtórzyła w całości argumentację prezentowaną w sprawie. Raz jeszcze zarzuciła, że decyzji środowiskowej nie uzyskała w terminie nie z własnej winy. Podniosła, że uczestnik postępowania nie posiada przyrzeczenia zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g., a sama koncesja została udzielona na czas przekraczający okres obowiązywania umowy prywatyzacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. W piśmie z [...] grudnia 2013 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że organy ponownie rozpoznając sprawę - po wyroku WSA z 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt VISA /Wa 301/10), nie odniosły się do niej merytorycznie, pomimo zaleceń Sadu, a de facto umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do art. 153 p.ps.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Należy także podkreślić, że na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak też Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptowały jako zgodną z prawem decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., mocą której organ ten udzielił koncesji uczestnikowi postępowania – P. Sp. z o. o. w G. na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]". Należy przy tym przypomnieć, że wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia spornej koncesji. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wyraził pogląd , że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udzielania koncesji P. Sp. z o. o. w G. (konkurentowi skarżącej) nie budziło zastrzeżeń pod względem zgodności z prawem. (sygn. akt VI SA/Wa 301/10). Wobec wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącą Spółkę od całości wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta, w części dotyczącej przyznania koncesji uczestnikowi postępowania jest bezzasadna. Sąd kasacyjny stwierdził, że trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej wskazujące, iż podmiot któremu przyznano koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]" wykazał swoje prawa do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny - art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.( sygn. akt II GSK 1225/10). W tej sytuacji zaskarżone decyzje organów koncesyjnych o odmowie wydania koncesji na rzecz skarżącej stał stanowiły konsekwencję wydanych w sprawie wyroków przez sądy administracyjne. Wyrokami sądów administracyjnych organy były związane w tym sensie, że wbrew zarzutom skargi, kwestia przyznania koncesji P. Sp. z o. o. w G. jako prawomocnie zakończona nie mogła być już przedmiotem ponownego rozstrzygania przez organ. Natomiast kompetencje organów koncesyjnych przy ponownym rozpoznaniu sprawy ograniczyły się jedynie do konieczności merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o udzielenie koncesji, który to wniosek wcześniej nie został merytorycznie rozpatrzony ale postępowanie administracyjne w sprawie tego wniosku (jako wniosku konkurencyjnego w stosunku do wniosku uczestnika postępowania) zostało nieprawidłowo umorzone. W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące zasadności udzielenia koncesji uczestnikowi P. Sp. z o. o. w G. nie były i nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, jak też nie mogły być w żaden sposób brane pod uwagę przez organy administracji orzekające w sprawie koncesji. Innymi słowy organy administracji publicznej będąc związane swoją wcześniejszą decyzją koncesyjną oraz wyrokami sądów administracyjnych nie mogły tej decyzji zmieniać na korzyść skarżącej (zasada res iudicata). Dopuszczenie zatem do ponownego rozpoznania sprawy w określonej ściśle części nie oznacza bowiem, że strona może skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame zarzuty i wnioski przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Idąc tym tokiem rozumowania nie można było podzielić stanowiska skarżącej, że organ "nie uwzględnił istoty orzeczenia Sądu" bowiem wyrok WSA "dotyczył strony proceduralnej" i w sprawie "brak było rozpatrzenia merytorycznego przez oba organy". W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.