VI SA/Wa 2369/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na czynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie uprawnienia do wytwarzania, modernizacji i naprawy zbiorników cystern drogowych i wagonów-cystern. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego (nazywanego dalej "Dyrektorem TDT") nadał przedsiębiorcy – J. K. prowadzącemu działalność gospodarczą jako: Z. (nazywanemu dalej "skarżącym") uprawnienie do wytwarzania, modernizacji i naprawy: zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu towarów niebezpiecznych klasy 3, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 6.1, 8 i 9 wg ADR/RID, z wyłączeniem zbiorników cystern klasy 6.1 i 8, które oznaczone są znakiem ( zgodnie z dyrektywą 1999/36/WE oraz do modernizacji i naprawy: zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu towarów niebezpiecznych klasy 2 wg ADR/RID, z wyłączeniem zbiorników cystern, które są oznaczone znakiem ( zgodnie z dyrektywą1999/36/WE, zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu materiałów niezliczonych jako niebezpieczne, które są pod ciśnieniem napełniane, opróżniane lub przewożone, dla których iloczyn nadciśnienia i pojemności jest większy niż 50 bar x dm³, a nadciśnienie jest wyższe 0,5 bara, z wyłączeniem modernizacji cystern, które skutkują zmianą podstawowych parametrów urządzenia i wymagają oceny zgodności zgodnie z dyrektywą 97/23/WE. W dniu [...] sierpnia 2009 r. powołana przez Dyrektora TDT komisja przeprowadziła u skarżącego inspekcję w zakresie posiadanego uprawnienia, z której sporządzono protokół, który skarżący otrzymał w dniu [...] sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Dyrektorem TDT, na podstawie z art. 108 § 1 oraz art. 163 k.p.a. w związku z art. 11 zawiesił uprawnienie skarżącego do wytwarzania, modernizacji i naprawy: zbiorników cystern drogowych i wagonów – cystern do przewozu towarów niebezpiecznych, wyznaczył termin zawieszenia do dnia [...] sierpnia 2009 r. (pkt I i II decyzji) zobowiązując do przedstawienia w ww. terminie wyjaśnień oraz propozycji środków i przedsięwzięć zaradczych w związku z uchybieniami określonymi w protokole komisji z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak również przedstawienia stosownych instrukcji postępowania zapobiegającego wykonywaniu nadanych uprawnień niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Nałożył również obowiązek poddania się przez skarżącego we wskazanym terminie sprawdzeniu znajomości przepisów z zakresu wykonywanych czynności, zgodnie z zakresem uprawnienia wymienionym w decyzji. Jednocześnie pouczono, że w przypadku nie wykonania powyższych zaleceń w terminie do dnia [...] sierpnia 2009 r. uprawnienie zostanie cofnięte (pkt III). W pkt IV decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi skarżącego na decyzję Ministra Infrastruktury wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/11 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. Pismem z dnia 23 września 2011 r. Minister Infrastruktury wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 lipca 2011 r., który wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11 oddalił ją. Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący wystąpił do TDT, jako jednostki dozoru technicznego, o wykonanie badania okresowego cystern opisanych szczegółowo we wniosku, które mogło być wykonane tylko w uprawnionym zakładzie. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 784/11 oraz zgłoszeniem do badania okresowego cysterny kolejowej typu [...], Dyrektor TDT pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dyrektor TDT decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dozorze technicznym, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2011 r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał m.in., że w dniu [...] lutego 2012 r. TDT otrzymał z Oddziału Terenowego TDT w G. Zespół Inspektorów w B. informację dotyczącą badań cystern kolejowych, które zostały zakończone wynikiem pozytywnym. Do pisma załączono komplet dokumentacji m.in. dotyczący cysterny nr ewid. [...] stanowiącej własność K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Z dokumentów tych wynika, że w dniu [...] lutego 2012 r. przez inspektora TDT w W. zostało rozpoczęte badanie okresowe cysterny typu [...] nr ewidencyjny TDT: [...], z wynikiem pozytywnym, z którego został sporządzony Protokół z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie sprawdzenia dokumentów, przeprowadzenia rewizji wewnętrznej i próby ciśnieniowej. W dniu [...] lutego 2012 r. została przeprowadzona dalsza część ww. badania okresowego z wynikiem pozytywnym. W wyniku podanego postępowania, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym została wydana decyzja przez Dyrektora TDT z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zezwalająca na eksploatację urządzenia technicznego nr ewid. [...]. Tym samym będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2011 r. cysterna typu [...], nr ewidencyjny TDT: [...] została poddana badaniom okresowym, w następstwie czego wydano decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia technicznego. W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie skarżącego nastąpiło jej rozstrzygnięcie co do istoty poprzez dokonanie badania cysterny. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., podał, że na mocy ww. wyroków decyzja Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. została uchylona. Wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej “p.p.s.a."), skarżący wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie, w której postępowanie umorzono. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor TDT pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., poinformował stronę o braku podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowania po raz kolejny w tej samej sprawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący, powołując się na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., podniósł, że wszystkie pisma i czynności wymienione w nim dotyczyły innego postępowania administracyjnego, w którym skarżący dążył do uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację konkretnych urządzeń. W treści pisma skarżący zauważyl, że Dyrektor TDT nie mógł zakończyć postępowania w sprawie zawieszenia uprawnień ponieważ sprawa znajdowała się w Sądzie, oczekując na prawomocne rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że decyzja Dyrektora TDT z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana niezgodnie z prawem. Decyzja została usunięta z obrotu prawnego i obecnie należy ją zakończyć, albowiem rozpoczęte postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor TDT podtrzymał swoje stanowisko wyrazone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyjasnijąc, że postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o dwie podstawy: wniosek skarżącego z dnia [...] października 2011 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/11. Decyzja umarzająca postępowanie została wydana i jest prawomocna. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie wydania decyzji administracyjnej w niezakończonym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wezwania skarżący podał, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowym postępowaniu sprawa została wszczęta w 2009r. przez Dyrektora TDT. Po przejściu przez tok instancyjny wróciła do Dyrektora TDT w kwietniu 2013 r. i wymaga zakończenia. Skarżący zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym nie można w sposób dorozumiany zakończyć postępowania przez wydanie decyzji w innej sprawie, w szczegolności w okresie, gdy organ nie był kompetentny do wydania decyzji w danej sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor TDT, w odpowiedzi n apismo z dnia [...] czerwca 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrazone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia 26 lipca 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Dyrektora TDT polegającą na wyrażeniu w pismach z dnia: [...] kwietnia 2013 r., z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej przez ogan w dniu [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w postępowaniu wszczętym przez Dyrektora TDT w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostały uchylone wszystkie decyzje administracyjne, a tooznacza, że postępowanie wymaga formalnego zakończenia. Bez znaczenia dla sprawy postaje fakt, że równolegle toczy się inne postępowanie z udziałem skarżąego. Skarżący uznał, że na obecnym etapie postępowania nie możnaby organowi zarzucić bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem skarżący w krótkich terminach otrzymuje jednoznaczne odpowiedzi na swoje pisma, w których domaga się wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, skarżący za uzasadnienie uznał wniesienie skargi na czynność Dyrektora TDT jako spełniającej warunek, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dyrektor TDT w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zawarte w kierowanych do organu pismach z dnia: [...] kwietnia 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. oraz [...] czerwca 2013 r. żądanie dotyczyło wydania decyzji kończącej postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2011 r. Na taką też formę prawną rozstrzygnięcia sprawy wskazują przepisy ustawy o dozorze technicznym, w tym art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, zgodnie z którym do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w sprawach należących do zakresu działania Transportowego Dozoru Technicznego, o którym mowa w art. 42 ust. 1, organem właściwym, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, a organem wyższego stopnia - minister właściwy do spraw transportu. W świetle powyższego należy przyjąć, że w sytuacji, gdy organ nie wydaje decyzji, pomimo ustawowego obowiązku, strona ma prawo wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, stosownie do art. 37 k.p.a., a następnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego to uprawnienia skarżący nie skorzystał. Skarżący jako podstawę skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie te "inne akty lub czynności" to odpowiedzi organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] maja 2013 r. oraz [...] czerwca 2013 r. na pisma skarżącego z dnia: [...] kwietnia 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. oraz [...] czerwca 2013 r. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego należało uznać za nietrafne. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30), kategorię działań administracji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, charakteryzują bowiem następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r. I SA 1326/96). Zatem aby uznać, że w sprawie mamy do czynienia z aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu do Sądu, należy ustalić, czy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 52/2007). Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 247/040. Inaczej mówiąc należy ustalić, czy w sprawie chodzi o indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy w konkretnej sytuacji konkretnemu zewnętrznemu podmiotowi przysługują określone uprawnienia wynikające bezpośrednio z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Ten władczy, rozstrzygający charakter takich aktów lub czynności odróżnia je od takich działań z zakresu wykonywania administracji publicznej, które polegają wyłącznie na wyjaśnianiu określonych przepisów prawa, wypowiadaniu poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych norm prawnych, ich interpretowaniu i dokonywaniu ich wykładni, wyrażaniu stanowiska na temat stosowania określonych przepisów prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują konkretyzacji przez organ administracji publicznej określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Takie działania o jedynie informacyjnym, a nie władczym charakterze nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 675/11). Z akt sprawy oraz uzasadnienia skargi wynika, że skarżący pismami: z dnia [...] kwietnia 2013 r., z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. zatytułowanym “Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" domagał się od organu wydania decyzji z wiązku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. , sygn. akt VI SA/Wa 784/11, którym Sąd uchylił decyzję organu I i II instancji, a wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11. W odpowiedzi na pisma skarżącego organ przesyłał pisma z dnia: [...] kwietnia 2013 r., [...] maja 2013 r. oraz [...] czerwca 2013 r. (które skarżący uczynił przedmiotem skargi do Sądu) informujące go, że sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. została zakończona decyzją Dyrektora TDT z dnia [...] marca 2013 r. umarzającą postępowanie. Pisma organu nie konkretyzowały żadnego stosunku administracyjnoprawnego, nie rozstrzygały o prawach czy obowiązkach strony. Czynność organu podjęta w odpowiedzi na wystąpienia strony miała wyłącznie informacyjny, a nie władczy charakter. Podzielając pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 675/11, należy zauważyć, że informacje zawarte w pismach organu mogą być oceniane jedynie jako forma realizacji określonego w art. 9 k.p.a. ciążącego na organie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że stanowisko Dyrektora TDT zawarte w pismach stanowiących odpowiedź na wystąpienia skarżącego było władczym indywidualnym aktem lub czynnością dotyczącym uprawnień i obowiązków konkretnego podmiotu wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który podlegałby zaskarżeniu do Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Odnośnie pkt 2, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.