VI SA/Wa 2382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 ust.1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570 tj.) oraz art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].04.2017r. nr [...] wymierzającej karę pieniężną D. K. za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 28 października - 8 listopada 2016r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]..." na przyczepie o nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, o łącznej powierzchni 24,50 m2 na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w całości uchyliło zaskarżoną decyzję, i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2016r. Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. Nr [...], która wykazała nielegalne zajęcie terenu przez reklamę o treści "[...]" zamontowaną na przyczepie o nr [...], o wymiarach 2m x 2,45m x 5m. Pismem z 28 listopada 2016r. [...] sp. z o. o. została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] wymierzył [...] sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 13.083 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 28 października - 8 listopada 2016r. poprzez umieszczenie w nim reklamy na przyczepie o nr rej. [...], o treści "[...]..." bez zezwolenia zarządcy drogi, o łącznej powierzchni 24,50 m2. Po rozpoznaniu odwołania spółki od powyższej decyzji, Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił ww. decyzję. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione zarzuty odwoławcze, w którym spółka [...] podniosła, że nie jest właścicielem przyczepy samochodowej, o której mowa w decyzji organu I instancji, a także strony internetowej zamieszczonej na reklamie. Ostatecznie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego SKO w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].03.2017r. Nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie wskazując na brak podstaw do wydania decyzji w trybie w trybie autokontroli z art. 132 § 1 k.p.a. Z kolei pismem z dnia 27.03.2017r. D. K. (Prezes Zarządu spółki [...] został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Następnie decyzją z [...].04.2017r. Prezydent [...] wymierzył D. K. karę pieniężną w wysokości 13.083 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 28 października - 8 listopada 2016r. poprzez umieszczenie w nim reklamy na przyczepie o nr rej. [...], o treści "[...]..." bez zezwolenia zarządcy drogi, o łącznej powierzchni 24,50 m2. W odwołaniu od tej decyzji D. K. wskazał, że w stosunku do tego samego przedmiotu wydano dwie decyzje administracyjne, co stanowi rażące naruszenie prawa. SKO w [...], po rozpoznaniu wniesionego środka odwoławczego opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].03.2017r. Nr [...], w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].01.2017r. nr [...] wymierzająca [...] sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 13.083 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. [...]w rej. posesji nr [...] w dniach 28 października - 8 listopada 2016r. poprzez umieszczenie w nim reklamy na przyczepie o nr rej. [...], o treści "[...]..." bez zezwolenia zarządcy drogi, o łącznej powierzchni 24,50 m2. Jak podkreślił organ, przedmiotowa decyzja dotyczy reklamy położonej w tej samej lokalizacji oraz tego samego okresu zajęcia co skarżona decyzja, inna jest natomiast strona postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przywołało art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja podlega kontroli w instancyjnym toku odwoławczym uruchomionym na skutek wniesienia odwołania przez D. K. i dotyczy sprawy załatwionej decyzją z dnia [...].01.2017r. nr [...]. Zatem, zdaniem organu II instancji, należało zaskarżoną decyzję uchylić, gdyż na tym etapie postępowania niemożliwym jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy tj. stwierdzenie jaki podmiot faktycznie powinien być stroną decyzji w sprawie nałożenia kary, a przedwczesne byłoby umorzenie postępowania w stosunku do D. K.. Sprzeciw od przedmiotowej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K.. Decyzji tej skarżący zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy decyzję znak [...] należało uchylić, a postępowanie umorzyć; - naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znak [...], w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej art. 156 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Według skarżącego, sprawa taka powinna zostać umorzona jako bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zaważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018r. poz. 1302 (p.p.s.a), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.). Natomiast, jeżeli stwierdzi zasadność decyzji kasacyjnej, oddala sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 marca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Wr 11/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oceniając czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj.: 1) przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną musi wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, LEX nr 2292208). Wskazać należy, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Po 229/14, LEX nr 1582248; WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337; WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II SA/Wr 349/13, LEX nr 1380019). Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się na przyczyny podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji, od której wniesiono sprzeciw wynika, że organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone braki w postępowaniu dowodowym, które to braki winien wyjaśnić organ I instancji. Jak wskazano w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istnieją zasadnicze wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia strony postępowania administracyjnego tj. adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy. Jest to natomiast kwestia fundamentalna. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w roku 2016 (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 460). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Podstawą zatem do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Według Sądu, analizując treść decyzji pierwszoinstancyjnej SKO słusznie wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób niewątpliwy kto faktycznie zajmował sprany pas drogowy: skarżący, czy spółka [...]. Ubocznie można dodać, że wobec spółki [...] nadal toczy się postępowanie w przedmiocie zajęcia spornego pasa drogowego pod wzmiankowaną reklamę. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji powołując się na decyzje wydane wobec skarżącego w sprawie niniejszej i nakazało ustalenie w szczególności czy kara została nałożona na właściwy podmiot. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, organ II instancji nie był w stanie wyeliminować wskazanych wątpliwości. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wypada wskazać, że rola Sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się wyłącznie tylko do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie wynikała z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd może uwzględnić wniesiony sprzeciw. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd co do zasady nie ocenia merytorycznie sprawy, gdyż w skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania przez ten organ. Innymi słowy w ramach kontroli decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ma odpowiedzieć na pytanie, czy organ II instancji miał wystarczający materiał dowodowy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zaszła jak w sprawie niniejszej konieczność wyjaśnienia podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, co z uwagi na treść art. 15 k.p.a. uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd sprzeciw oddalił.