VI SA/Wa 2389/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" września 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz.570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. O. i R. O.j (dalej "skarżący" lub "strony") od decyzji Prezydenta [...] (dalej "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] ustalającej karę pieniężną wysokości 558, 00 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. C. w rej. posesji B. w dniach 14, 27 marca, 04, 11 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "Bar mleczny..." przymocowanej do fasady budynku o powierzchni 1,26 m2 oraz dwustronnej przenośnej reklamy o zmiennej treści o powierzchni 1,08 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: W dniu 14 marca 2019 r., pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. C. w rej. posesji B., podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "Bar mleczny..." przymocowanej do fasady budynku oraz dwustronnej przenośnej reklamy o zmiennej treści, bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 27 marca oraz 4 i 11 kwietnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniami o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nr [...] z dnia 1 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 2 kwietnia 2019 r., poinformował Strony, że przed wydaniem decyzji mogą - zgodnie z art. 10 Kpa - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa, nie złożyły też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., organ I instancji wymierzył skarżącym karę pieniężną za zajecie pasa drogowego w wysokości 558 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy oraz ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że schody prowadzące do baru mlecznego, gdzie usytuowano nośnik reklamy, wyłączają obszar będący nad nimi z pojęciowego znaczenia pasa drogowego, gdyż nie są związane ani charakterem, ani z obsługą ruchu przynależnego drodze, gdzie zlokalizowana jest indywidualna informacja dla osób niepełnosprawnych o dostępnym charakterze oferty baru. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ustawy o drogach publicznych jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje wystarczającą podstawę do wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości, jaką określono w decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zarzut odwołania, iż schody prowadzące do baru mlecznego wyłączają obszar będący nad nimi, gdzie zlokalizowana jest indywidualna informacja dla osób niepełnosprawnych o dostępnym charakterze oferty z pojęciowego znaczenia pasa drogowego należało uznać za niezasadny, bowiem z dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 14 marca 2019 r., wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. C. w rej. posesji B., w dniach 14, 27 marca, 4 i 11 kwietnia 2019 r. była umieszczona dwustronna reklama o treści "Bar mleczny..." przymocowana do fasady budynku o powierzchni 1,26 m2 oraz dwustronna przenośna reklama o zmiennej treści o powierzchni 1,08 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Nośnik reklamy został ustawiony w tych dniach w granicach pasa drogowego, co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie tej widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz miejsce posadowienia reklamy. Organ wyjaśnił, iż pas drogowy to grunt obejmujący przestrzeń nad i pod nim, w związku z czym przedmiotowa reklama przenośna i dwustronna (przymocowana na nośniku do fasady budynku), znajdowała się w granicach tego pasa, chociaż została zamocowana do ściany budynku i nadwieszona nad tym pasem na niewielkiej wysokości. Organ wskazał, że zlokalizowanie reklamy w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że są one widoczne dla użytkowników drogi ( w tym także chodnika), stanowi formę zajęcia pasa drogowego. Przedmiotowa reklama znajduje się na wysokości użytkowników chodnika i jest zlokalizowane w zasięgu ich wzroku tak, że treść tych reklam z pewnością do nich docieram dlatego też, zdaniem organu, nie można uznać, iż nie znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej (powiatowej). Od powyższej decyzji, skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania, a także zarzucili naruszenie art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co w konsekwencji spowodowało bezprawne nałożenie na nich kary oraz naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, iż "rzeczone schody od niepamiętnych czasów istniały bezsprzecznie w tym miejscu i ustawa z 1985 r. nie mogła w jakikolwiek sposób wpłynąć na konkretne zabronienie ustawiania i umieszczania czegokolwiek w ich obszarze". Ponadto skarżący podnieśli, że schody z pałąkiem, uchwytem zlokalizowanym w poprzek pasa drogowego do wchodzenia dla niepełnosprawnych nie stanowią obszaru związanego z funkcją konstrukcyjną pasa drogowego, poprzez co wyłączają ten obszar z funkcji pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] wymierzająca skarżącym karę pieniężną w wysokości 558 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. w rej. posesji B. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "Bar mleczny..." przymocowanej do fasady budynku o pow.1,26m2 oraz dwustronnej przenośnej reklamy o zmiennej treści o pow. 1.08 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności: czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego. Wskazać należy, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4486/16, opublikowane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Realizacja deliktu administracyjnego "zajęcie pasa drogowego" następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego (zob. W. Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, publikowane w ZNSA/2014/2). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie właścicielami reklamy są skarżący, a skierowanie skarżonej decyzji do stron, jako jej adresatów, nie było kwestionowane i nie stanowi przedmiotu rozważań Sądu. Podobnie nie budzi rozbieżności fakt umieszczenia reklamy w wskazanym w tej decyzji miejscu i czasie. Kwestię sporną stanowi jedynie okoliczność, czy umieszczenie reklamy na schodach prowadzących do placówki gastronomicznej skarżących stanowi zajęcie pasa drogowego, a tym samym, czy umieszczenie jej na schodach prowadzących do placówki gastronomicznej wyłączają obszar będący nad nimi z pojęciowego znaczenia pasa drogowego. W tym kontekście sprawy należy wskazać, że treść przepisu zawierająca zwrot: "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest nieokreślona, co stanowi, że ma on zakres możliwy do wypełnienia jedynie w danym stanie faktycznym. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II GSK 1989/12, CBOSA). Zgodnie z uchwałą 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2005r. (sygn. akt OPK 2/00, ONSA 2001/1/11), w sprawach dotyczących umieszczenia reklam w pasie drogowym, pas drogowy, jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje powierzchnię gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, a tym samym ( jak to ma miejsce w badanej sprawie), także nad schodami, jeżeli znajdują się one w obrębie pasa drogowego. Wskazać trzeba, że w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z treści tych regulacji wynika więc, że każdy nośnik informacji wizualnej, w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi stanowi, co do zasady reklamę, a nie jest nią jedynie tego rodzaju nośnik, który jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, tj. znakiem i sygnałem określonym w wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), a także przepisach rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu, obejmującym pas drogowy, w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji danej reklamy, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza granicą pasa drogi, a także na obiektach znajdujących się w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie tylko w płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale także w przestrzeni nad tą powierzchnią. Dlatego też ustalenie przez organ administracji zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, jest elementem kluczowym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Pas drogowy, jak wyżej wskazano, stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide: art. 4 pkt 1 ustawy). Na tle tej regulacji w orzecznictwie przyjmuje się, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być ponadto poprzedzone ustaleniami, co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10.) Zgodnie z poglądami doktryny (vide: z J. Ignatowicz - Prawo rzeczowe, PWN, wyd. V, Warszawa 1994, str. 79), "pojęcie nieruchomości, w tym również pasa drogi publicznej, rysuje się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości, przy czym: 1) granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, co m.in. oznacza, że w odniesieniu do przeważającej części dróg granice te wyznacza ich skrajnia; 2) w pozostałych przypadkach granice te powinny być ustalane indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać również w sposób nienormatywnym". W analizowanej sprawie - zdaniem Sądu - organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, skutkujące wymierzeniem skarżącym przewidzianej w art. 40 ust. 12 ustawy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę wymiaru kary. Skarżący natomiast - oprócz nie popartych dowodami swoich twierdzeń - nie wykazali w toku postępowania okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania wobec nich unormowań zawartych w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Nie wykazali również tego rodzaju uchybień w prowadzonym przez organy postępowaniu, których uwzględnienie mogłoby podważać wynik sprawy bądź mieć na niego istotny wpływ. Wskazać należy, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 14 marca 2019 r., wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. C. w rej. posesji B., w dniach 14, 27 marca, 4 oraz 11 kwietnia 2019 r. była umieszczona w nim dwustronna reklama o treści "Bar mleczny..." przymocowana do fasady budynku o powierzchni 1,26 m2 oraz dwustronna przenośna reklama o zmiennej treści o powierzchni 1,08 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklamy były ustawione w tych dniach w pasie drogowym, w jego granicach co wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie tej widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz zostało naniesione miejsce posadowienia w nim reklamy, potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Droga, w której pasie drogowym była umieszczona sporna reklama to droga powiatowa, co wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów (w aktach sprawy). Skoro jak wyżej wskazano, granice pasa drogowego obejmują przestrzeń nad i pod gruntem, to przedmiotowe reklamy (zarówno przymocowana do fasady budynku, jak i przenośna dwustronna) znajdowały się w granicach tego pasa. Niewątpliwie są bowiem zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod pas drogowy gruntem w taki sposób, że są widoczne dla użytkowników drogi. Nie zmienia tej oceny fakt, że w obrębie pasa drogowego mogą znajdować się inne obiekty, jak to ma miejsce w analizowanym przypadku - schody. Jak bowiem wyżej wskazano, umieszczenie reklamy na takich obiektach jest także uznawane za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe. W tych okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami zarówno z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.