VI SA/Wa 2401/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2401/19 UZASADNIENIE A. S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym (drogi krajowej) [...] w rej. [...] (lok. [...]) słupa reklamowego o powierzchni reklamowej 7,00 m2. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. Prezydent W. odmówił wydania tego zezwolenia. Powołując przepis art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), zwanej " u.d.p.", wskazał, że zabronione jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podniósł nadto, że zgodnie z pismem Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia 29 grudnia 2015r. oraz pismem Wydziału Architektury i Budownictwa W. dla Dzielnicy O. z dnia 30 listopada 2015r. aktualna lokalizacja słupa jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego W. poprzez nie dostosowanie minimalnej odległości reklam i elementów informacji wizualnej do miejsc pamięci. Słup reklamowy znajduje się bowiem w bliskim sąsiedztwie, tj. ok. 8 m i 20 m, dwóch kamieni z tablicami pamiątkowymi przez co przesłania historyczny charakter miejsca. Nie zachodzi zatem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na funkcjonowanie reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p. Utrzymując w mocy tę decyzję - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko skarżącej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wskazało jednak, że regulacje zawarte w tym studium, są wskazaniem dla przyszłego sposobu zagospodarowania przestrzennego miasta, dlatego też mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy w procesie ustalania, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w danym miejscu. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1780/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( dalej : "WSA") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016r. w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Oddalając skargę A. S.A. w W. na tę decyzję - Sąd odwołał się do art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i wyjaśnił, że przepisy te służą ochronie dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego, ustanawiają zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności nie służących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, Sąd uznał za urządzenie, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Stwierdził jednak, że prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jakim jest nośnik reklamowy, stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pierwszy z tych przepisów, jak wywodził Sąd I instancji, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań u.d.p., pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Za niesporne Sąd uznał, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez lokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze kolidowało z interesem publicznym. Podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. musi zatem poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególnie uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W tej sprawie - zdaniem WSA - nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi i opisanych w decyzji miejsc upamiętniających wydarzenia narodowe. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu, a ze wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że pas drogowy, o jakim mowa we wniosku strony dotyczy okolic Ronda [...], które organ słusznie wskazał jako to, które można zaliczyć do eksponowanych fragmentów miasta. Lokalizowanie słupa reklamowego w odległości 8 m od tablicy pamiątkowej stanowiącej nawiązanie i rozwinięcie do nazwy ronda zaburza więc ład przestrzenny i elementarne wymogi estetyki. Sąd przyznał rację skarżącej, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Tym niemniej regulacje zawarte w tym studium, jako wskazania dla przyszłego sposobu zagospodarowania przestrzennego miasta, muszą stanowić materiał dowodowy w procesie ustalania, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w danym miejscu. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w decyzjach obu instancji uzasadnione jest w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób szczegółowy. Za niezasadne Sąd uznał argumenty skarżącej wskazujące, że przepisy prawa wymagają odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 u.d.p. nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Sąd zauważył nadto, że organ jako podstawę decyzji odmownej przytoczył art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., toteż zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 u.d.p.) jest niezasadny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. S.A. w W., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1780/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, co zaakceptował Sąd I instancji, rozpoznały inną sprawę niż objęta wnioskiem skarżącej spółki z dnia 30 listopada 2015r., tj. sprawę lokalizacji (umieszczenia) reklamy. Wskazuje na to zarówno rozstrzygnięcie kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, jak i przyjęta w tych decyzjach podstawa prawna - art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., normujący lokalizacji obiektów w pasie drogowym. Okoliczności tej - choć skarżąca spółka na nią wskazywała - nie dostrzegł Sąd i instancji, oddalając skargę spółki na zaskarżoną decyzję. Prowadzi to do wniosku, że w tej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, ograniczając się wyłącznie do zreferowania decyzji organów obu instancji, w których w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym organy te przyjęły jako przedmiot wniosku zezwolenie na lokalizację reklamy. Tymczasem jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, jest - co powszechnie od lat przyjmuje judykatura - wyłącznie wnioskodawca. Dokonana przez organy nieuprawniona zmiana treści żądania strony w tej sprawie jest o tyle zaskakująca, że to właśnie ten sam organ wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod sporny słup reklamowy, jak i posiadał wiedzę o zajęciu tegoż pasa w tym celu. Już ta okoliczność - w konfrontacji z wnioskiem spółki - wskazywała na inny przedmiot sprawy niż wskazany w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23;) dalej: "k.p.a." W ocenie Sądu kasacyjnego wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych przez organy, a następnie przez Sąd I instancji, przedwczesnym uczyniło ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego - art, 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 oraz art. 6 k.p.a., tj. zarzutów z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Ocena ta jest bowiem możliwa dopiero wówczas gdy stan faktyczny sprawy nie zostanie zakwestionowany skargą kasacyjną lub nie jest sporny. Tymczasem w tej sprawie zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy okazał się skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie mieć na uwadze, że przedmiotem wniosku skarżącej kasacyjnie spółki była sprawa zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego, nie zaś sprawa lokalizacji słupa reklamowego, w konsekwencji czego obowiązany będzie dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji w tym zakresie w świetle przesłanek przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotą tej sprawy jest bowiem to, czy zaistniały przesłanki do udzielenia zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod sporny słup reklamowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań co do podniesionych w skardze zarzutów, przypomnieć należy, iż przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." zdanie pierwsze przewiduje, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Artykuł 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20.09.2006 r" II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w tej sprawie nie został przez organy obu instancji, wyjaśniony stan faktyczny sprawy w zakresie treści żądania skarżącej oraz to, że w tej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia była sprawa lokalizacji reklamy. Tymczasem - jak słusznie podnosi skarżąca spółka - jej wniosek dotyczył przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod już usytuowany i funkcjonujący słup reklamowy. Analiza załączonych do skargi akt administracyjnych nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do tego, że żądanie wniosku z dnia 30 listopada 2015r., złożonego w siedzibie organu w dniu 2 grudnia 2015r., a sprecyzowanego w zakresie daty w dniu 28 grudnia 2015r., dotyczyło przedłużenia obowiązywania "decyzji na zajęcie pasa drogowego dla 71 lokalizacji słupów reklamowych", zgodnie z wykazem załączonym do wniosku, w tym dla spornej w tej sprawie lokalizacji. Wykaz ten w poz. 6 zawiera miejsce lokalizacji słupa o pow. 7 m2 przy [...]/[...] nr [...] i numer decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego, tj. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również decyzja o tym numerze z dnia [...] grudnia 2010 r. Z decyzji tej wynika, iż decyzją tą zostało udzielone spółce zezwolenie na zajęcie objętego wnioskiem pasa drogowego w celu umieszczenia spornego słupa reklamowego na okres od dnia 1 lutego 2011r. do dnia 31 stycznia 2016r. oraz ustalona została opłata za zajęcie tego pasa. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano m.in. art. 40 ust.l, ust. 2 pkt 3 i ust. 3, ust. 10 i ust. 11 wówczas obowiązującej u.d.p., wskazujące na decyzję w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Do decyzji tej został załączony dokument w postaci "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia słupa reklamowego". Z akt wynika, iż decyzja ta była wielokrotnie zmieniana, m.in. w zakresie powierzchni reklamy, a słup reklamowy faktycznie jest umieszczony w pasie drogowym. Wobec powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organy obu instancji, rozpoznały inną sprawę niż objęta wnioskiem skarżącej spółki z dnia 30 listopada 2015r., tj. sprawę lokalizacji (umieszczenia) reklamy. Wskazuje na to zarówno rozstrzygnięcie kontrolowanych przez Sąd decyzji, jak i przyjęta w tych decyzjach podstawa prawna - art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., normujący lokalizację obiektów w pasie drogowym. Taka ocena może prowadzić tylko do jednego rozstrzygnięcia, tj. wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych w sprawie decyzji, z uwagi na niewyjaśnienie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji stojącej w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz żądaniem wniosku Strony. Organy przyjęły jako przedmiot wniosku zezwolenie na lokalizację reklamy. Tymczasem jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, jest - co nie powinno budzić wątpliwości- wyłącznie wnioskodawca. Organy orzekające w sprawie dopuściły się zmiany treści żądania strony w tej sprawie, mimo, że to właśnie ten sam organ wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod sporny słup reklamowy, jak i posiadał wiedzę o zajęciu tegoż pasa w tym celu. Już ta okoliczność - w konfrontacji z wnioskiem spółki - wskazuje na inny przedmiot sprawy niż wskazany w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zważywszy na wskazane wyżej okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż zaskarżone w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą uwzględnić, zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd, że przedmiotem wniosku skarżącej spółki była sprawa zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego, nie zaś sprawa lokalizacji słupa reklamowego, w konsekwencji czego obowiązany będzie dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji w tym zakresie, w świetle przesłanek przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotą tej sprawy jest bowiem to, czy zaistniały przesłanki do udzielenia zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod sporny słup reklamowy. Ponadto rozpoznając sprawę ponownie, organy zobowiązane będą również, przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z art.7, art.77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. aby prawidłowo wyznaczyć zakres postępowania dowodowego i zastosować w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego. Wyniki tego postępowania organ zobowiązany będzie zawrzeć w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych przez organy, przedwczesnym czyni ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 oraz art. 6 k.p.a., Ocena ta będzie możliwa dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy zostanie ustalony w sposób nie budzący wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (wpis sądowy-200 zł) oraz na podstawie art. 14 § 11 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 tj.).Sąd orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.