VI SA/Wa 2458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Środowiska (zwany dalej organem) postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania S. z siedzibą w Z. (zwane dalej skarżącym/Stowarzyszeniem) wniesionego od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. udzielającej koncesji "E." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "Z." obręb Z., gmina J. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. udzielił "E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "Z.", gmina J., powiat o., województwo [...]. W dniu [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego, odebrał wskazaną decyzję koncesyjną przekazaną mu przez Marszałka Województwa [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z [...] sierpnia 2012 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność złożonego przez stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie go do udziału w ww. postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony. Minister Środowiska ustalił bowiem, iż wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu koncesyjnym na prawach strony został wniesiony po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Jego zdaniem porównanie dat wydania decyzji koncesyjnej oraz doręczenia jej stronom postępowania, z datą wniesienia przez Stowarzyszenie ww. wniosku o dopuszczenie wskazuje, iż wniosek Stowarzyszenia został niewątpliwie wniesiony po zakończeniu postępowania. Jego zdaniem wskazuje to, że Stowarzyszenie nie brało udziału w ww. postępowaniu koncesyjnym. Wskazał, że to ustalenie ma również wpływ na skuteczność wniesienia przez Stowarzyszenie ww. odwołania z [...] sierpnia 2012 r. Organ administracji stwierdził, że w takim przypadku był zobligowany do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wniesionego przez Stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. udzielającej koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "Z.", oraz dopuścił S. do udziału na prawach strony. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z [...] czerwca 2013 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Środowiska oraz zasądzenie kosztów. Zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu postanowienia faktu zgłoszenia przez Stowarzyszenie zamiaru uczestniczenia w postępowaniu koncesyjnym już w piśmie z [...] marca 2012 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...] i brak oceny prawidłowości działania organu I instancji w świetle spełnienia przez niego dyspozycji przepisu art. 31 § 1 pkt 2 i § 4 k.p.a., co skutkowało wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] w O. z dnia [...] sierpnia 2012 r., udzielającej koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "Z.". Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie, z uwagi na datę wniosku spółki "E." sp. z o.o. z siedzibą w O. o wydanie decyzji udzielającej koncesji na wydobycie kopaliny, podstawowe znaczenie prawne dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia ma regulacja prawna wynikająca z ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.). Ustawa ta w przepisie art. 33 wskazuje, że: Jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że udział organizacji społecznych w postępowaniu koncesyjnym jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia toczyło się bez udziału społeczeństwa, a więc bez zastosowania przepisów art. 29 - 45 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Udział organizacji społecznych w postępowaniu koncesyjnym podlega wówczas pod ogólne reguły wynikające art. 31 k.p.a. Skarżący uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż poprzedzająca decyzję o udzieleniu koncesji z [...] sierpnia 2012 r., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, została wydana bez udziału społeczeństwa, gdyż nie była sporządza w toku tego postępowania ocena oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przez Burmistrza J. [...] lipca 2011 r., znak: [...] i dotyczyła określenia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kruszywa naturalnego ze złoża na działkach o numerach geodezyjnych [...], obręb Z., gm. J. Decyzja Burmistrza J została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO w O z [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z [...] lipca 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna po jej podtrzymaniu przez SKO w O. decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...]r. Obie te decyzje były przedmiotem kontroli ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w wyroku z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 71/13, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję SKO w O. z [...] listopada 2012 r., potwierdzając tym samym wydanie decyzji środowiskowej z rażącym naruszeniem prawa. Aktualnie toczy się na skutek wniosku Stowarzyszenia postępowanie o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji koncesyjnej. Skarżący wskazał również, że działania Marszałka Województwa uniemożliwiły skuteczne wstąpienie Stowarzyszenia do postępowania koncesyjnego, gdyż pierwsze postępowanie koncesyjne z udziałem spółki "E." sp. z o.o. z siedzibą w O., do którego zamierzało przystąpić Stowarzyszenie zostało zakończone, a o drugim postępowaniu koncesyjnym Stowarzyszenie nie zostało poinformowane. W ocenie skarżącego, S. spełnia przesłanki wynikające z przepisu art. 31 k.p.a. Jest to organizacja mająca na celu ochronę środowiska naturalnego, walorów krajobrazowych regionu oraz dóbr kultury a także zapobieganie dewastacji i wprowadzaniu niekorzystnych zmian w środowisku naturalnym (§ 7 pkt 4 i 5 Statutu). Za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu koncesyjnym przemawiał i nadal przemawia interes społeczny (publiczny), gdyż decyzje o udzieleniu koncesji na wydobycie kopaliny metodą odkrywkową dotyczą cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów (obszar Warmii), wydawane są poza jakąkolwiek kontrolą społeczną. A tym czasem w interesie społecznym leży sprawowanie przez organizacje pozarządowe, których statutowym celem działania jest ochrona środowiska, kontroli nad prawidłowością działań m.in. organów administracyjnych prowadzących w tym zakresie postępowania oraz przedsiębiorców korzystających ze środowiska w tym regionie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r., poz.270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] czerwca 2013 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. udzielającej koncesji "E." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "Z." obręb Z., gm. J. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania ma za zadanie zbadać jego dopuszczalność, która wyznaczona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, który ma najpierw zbadać dopuszczalność odwołania, natomiast terminowość jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Pismem z 24 sierpnia 2012 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Organ słusznie powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, w którym wskazano, iż: "każdorazowo, rzeczą organu będzie - w pierwszej kolejności - ustalenie czy wywołane zostało postępowanie przed organem drugiej instancji. Ustalenie natomiast, że postępowanie odwoławcze zostało wywołane rodzi po stronie organu obowiązek zbadania in meriti wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z kolei ustalenie, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zostało zakończone wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, skutkować powinno stwierdzeniem niedopuszczalności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożonego po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego". Zasada wynikająca z brzmienia art. 127 § 1 k.p.a., stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot - czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zwrócić należy uwagę, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28,29 i 30 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak,Z. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1771/06). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość orzekania przez organy administracji o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznych. Organ administracji wydaje wówczas rozstrzygnięcie w postaci postanowienia (art. 31 § 2 k.p.a.). Nie jest to jednak postanowienie o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony, tylko na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1180/96, wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1755/04). Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie stron postępowania w oparciu o treść art. 28 k.p.a. lub w oparciu o przepisy, które w sposób szczególny określają, komu służy przymiot strony postępowania. Organ administracji, po ustaleniu stron postępowania, nie wydaje rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Jeśli w postępowaniu chce uczestniczyć podmiot, który zdaniem organu administracji stroną nie jest, to podmiot taki pomijany jest przy doręczaniu lub ogłaszaniu rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Podmiot taki winien być jedynie pisemnie lub ustnie poinformowany, że nie jest uznawany za stronę. Organ administracji może trafnie lub błędnie uznać, że dany podmiot nie jest stroną. Jeśli błędnie uzna, że określonemu podmiotowi nie przysługiwał status strony, to naraża się na możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podmiot, który błędnie nie został uznany za stronę nie może bowiem bez własnej winy brać udziału postępowaniu. Jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.