VI SA/Wa 2473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki (dalej Minister) utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z [...] lutego 2014 r., którym odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej skarżąca) zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia jej zezwolenia z [...] września 2006 r. Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Jako podstawę skarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wrześniu 2006 r., w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 42, poz. 274 ze zm.), dalej u.s.s.e. skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Zgodnie z tym zezwoleniem, zmienionym następnie decyzją Ministra z [...] października 2011 r., skarżąca zobowiązana była m.in. do zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników do dnia 30 czerwca 2012 r. i utrzymania zatrudnienia na ww. poziomie do dnia 30 czerwca 2017 r. W dniu 22 czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Ministra wygaśnięcia ww. zezwolenia podając, że nie jest w stanie wywiązać się z warunku odnośnie zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników. W maju 2013 r. Minister wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie administracyjne celem cofnięcia jej ww. zezwolenia. Organ podał, że powodem wszczęcia tego postępowania było to, że skarżąca nie spełniła warunku tego zezwolenia określonego w pkt II ppkt 2, tzn. nie zatrudniła co najmniej 50 nowych pracowników. Nadto wskazał, że ustalenia tego dokonał w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej u skarżącej w marcu 2013 r. Skarżąca zawiadomiona o wszczęciu wobec niej postępowania w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia wniosła o zawieszenie tego postępowania do czasu rozpoznania jej wniosku z czerwca 2012 r., w którym zażądała stwierdzania wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia. Minister odmawiając zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia uznał, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W złożonym w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzucił Ministrowi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 u.s.s. i 162 §1 pkt. 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich w przedmiotowej sprawie; 2. przepisów postępowania, tj. a. art. 7 k.p.a. w zakresie niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; b. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; c. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie o wygaśnięcia zezwolenia. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Minister ponownie rozpoznając sprawę uznał się, że uzasadniona była odmowa zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia. Ponad to stwierdził, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Minister podkreślił, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który jest podstawą prawną złożonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania, przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Z powyższego wynika, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ obowiązany był ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przenosząc się na grunt rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że w przypadku postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważył, że postępowanie z wniosku skarżącej o wygaszenie ww. zezwolenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia tego zezwolenia. Brak rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenie nie jest bowiem bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji w ramach postępowania w sprawie jego cofnięcia. Dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia istotną kwestią jest to, czy w dacie wydawania stosownej decyzji zezwolenie było ważne i czy wystąpiła przynajmniej jedna z przesłanek cofnięcia zezwolenia określona w art. 19 ust. 3 u.s.s. Uprzednie zakończenie sprawy z wniosku o wygaszenie zezwolenia nie jest zatem niezbędne do wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia. Nadto organ podkreślił, że istotną kwestią w niniejszej sprawie jest również to, że oba ww. postępowania, a więc postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia i postępowanie w sprawie jego cofnięcia toczą się przed tym samym organem, a przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się do zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zatem Minister uznał, że nawet gdyby przyjąć, jak chce skarżąca, że rozstrzygnięcie wniosku o wygaszenie zezwolenia jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, to nie została spełniona przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, bowiem oba te postępowania toczą się i należą do kompetencji Ministra Gospodarki. Minister uznając za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdził, że podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto działał w zgodzie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Odnośnie zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 u.s.s. i 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. organ podał, że ich niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu było bezpodstawne, bowiem przepisy te regulują kwestie dotyczące postępowań w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. a. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 u.s.s. poprzez: i. błędne uznanie, że rozstrzygnięcie przez Ministra wniosku o wygaśnięcie ww. zezwolenia nie ma bezpośredniego, normatywnego i przyczynowego związku z rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia, a tym samym błędne uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy uprzednie rozstrzygnięcie sprawy o wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia może uczynić postępowanie w sprawie jego cofnięcia bezprzedmiotowym, a zatem może zakończyć się ono rozstrzygnięciem nie merytorycznym; ii. błędne uznanie, że norma art. 97 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo, że "innym organem", o którym mowa w powyżej wskazanym przepisie może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 w z w. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 s.s.e. poprzez nieuchylenie pierwszego postanowienia w całości i nie orzeczenie o zawieszeniu postępowania, pomimo wydania tego postanowienia z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 s.s.e. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. postanowień Ministra oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w pierwszej kolejności nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra, jakoby nie był on władny zawiesić niniejszego postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wygaśnięcie tego zezwolenia, a to z uwagi, iż oba postępowania toczą się przed nim, co prowadzi jego zdaniem do wniosku, że sytuacja ta nie mieści się unormowaniu zawartym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że "innym organem", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej w istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w której mowa o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowym stanie faktycznym Minister błędnie ocenił, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o cofnięcie ww. zezwolenia, a zagadnieniem wstępnym jakim jest rozstrzygnięcie sprawy o wygaszenie tego samego zezwolenia. Zdaniem skarżącej postępowanie w sprawie wygaszenia przedmiotowego zezwolenia jest zagadnieniem o charakterze prawnym, którego rozstrzygnięcie o charakterze deklaratoryjnym ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania o cofnięcie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Minister wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dania 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Rozpoznając zatem sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej zasad Sąd doszedł do przekonania , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca domagała się zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wygaśnięcie tego zezwolenia, które to postępowanie zostało wszczęte jej wnioskiem z czerwca 2012 r. Minister Gospodarki zaś uznał, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu jest zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że skutek zastosowania omawianych instytucji (cofnięcia zezwolenia oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia) jest taki sam i oznacza wydanie decyzji, która formalnie stwierdza, że podmiot nie może już dłużej korzystać z uprawnień wynikających z uprzednio wydanej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13). Różnice natomiast sprowadzają się do momentu, w którym takie postępowanie zostaje wszczęte i skutków prawnych, które wiążą się z wydaniem tych decyzji, o czym mowa w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 2366/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że brak jest podstaw do uznania, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wywołuje skutki ex tunc i powoduje na gruncie prawa podatkowego zrównanie pozycji przedsiębiorcy, który utracił zwolnienie z pozycją przedsiębiorcy, który z takiego zwolnienia nie korzystał. Natomiast w innym wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 86/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wygaszenie decyzji. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że organ administracyjny nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia skoro w tych postępowaniach de facto badane są te same przesłanki dotyczące wykonania warunków zezwolenia. Tak jak wyżej wspomniano różnice sprowadzają się do momentu zaistnienia tych okoliczności i skutków owych decyzji, a mianowicie decyzja o cofnięciu nie działa wstecz w przeciwieństwie do decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia na działalność w specjalnej strefie ekonomicznej, która działa ex tunc. Szersze wywody na ten temat znajdują się w cytowanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13. W uzasadnieniu tego wyroku rozstrzygającego kwestię bezczynności postępowania organu - Ministra Gospodarki, Sąd nie podzielił argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę a mianowicie, niemożności działania Ministra Gospodarki w sprawie niniejszej ze względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Zdaniem Sądu z unormowań ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych regulujących kwestie cofnięcia udzielonego zezwolenia oraz stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wynika, że ustawodawca nie określił zakazu stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które może być cofnięte. Innymi słowy, nie ma przepisu zakazującego prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w sytuacji, gdy wobec strony toczy się postępowanie (lub zachodzą przesłanki) dla cofnięcia tego zezwolenia. Dlatego też w sentencji tego wyroku zobowiązano Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie 90 (dziewięćdziesiąt) dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. W tym miejscu dla porządku wskazać wypada ,że skarga kasacyjna organu - Ministra Gospodarki od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2274/13. Idąc zatem tym tokiem rozumowania należy podzielić stanowisko Ministra Gospodarki, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi trafnie organ uznał, że postępowanie z wniosku skarżącej o wygaszenie ww. zezwolenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia tego zezwolenia. W konsekwencji wskazane wyżej okoliczności powodują, że zarzuty skargi w szczególności do naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okazały się niezasadnie i skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.