VI SA/Wa 2489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2003 r. J. D. prowadzący P. [...] w B. (dalej: przedsiębiorca, koncesjonariusz) zwrócił się z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego "R.". Jednocześnie przedsiębiorca dołączył do wniosku o udzielenie koncesji wszelkie niezbędne dokumenty, w tym również decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o przyznaniu od dnia [...] sierpnia 2002 r. na okres trzech lat przedsiębiorcy statusu zakładu pracy chronionej. W dniu [...] maja 2004 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) udzielił przedsiębiorcy koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R.". Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1-3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.). W punkcie [...] decyzji koncesyjnej wymierzono opłatę za udzielenie koncesji w kwocie [...] zł., a w punkcie [...] koncesji koncesjonariusz został zobowiązany do wniesienia ww. opłaty, którą uiścił w całości w dniu 21 lipca 2004 r. Prowadzone przez przedsiębiorcę P. [...] w B. na podstawie w/w decyzji z 2002 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., jest zakładem pracy chronionej i posiada ten status przyznany bezterminowo. Natomiast koncesja, zgodnie z art. 551 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) jest składnikiem tego przedsiębiorstwa - pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzeniem zakładu pracy chronionej. W dniu [...] listopada 2004 r. przedsiębiorca zwrócił się z wnioskiem o zwrot opłaty w kwocie [...] zł za udzielenie koncesji Nr [...]. Przewodniczący KRRiT odmówił wyrażenia zgody na zwrot opłaty za udzielenie koncesji powołując się na fakt, że prowadzący zakład pracy chronionej nie jest zwolniony z wyżej wymienionej opłaty na podstawie art. 39b ustawy radiofonii i telewizji oraz, że opłata za udzielenie koncesji nie jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, z ponoszenia których, na mocy art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zwolnieni są prowadzący zakład pracy chronionej. W piśmie z dnia [...] października 2007 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł na podstawie art. 156 § l pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktów [...] i .[...], w których ustalono wysokość oraz obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej w kwocie [...] zł w terminie do dnia [...] lipca 2004 r. Pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił powyższej koncesji rażące naruszenie prawa, tj.: - art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) - przez przyjęcie, że koncesjonariusz, prowadzący zakład pracy chronionej, zobowiązany był do wniesienia opłaty za udzielenie koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w kwocie [...] zł., podczas gdy prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z wyżej wymienionej opłaty; - § 10 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 153 z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że opłata koncesyjna nie jest opłatą publicznoprawną, podczas gdy opłata za udzielenie koncesji jest opłatą stanowiącą dochód budżetu, z ponoszenia której zwolnieni są prowadzący zakład pracy chronionej. Następnie pełnomocnik przedsiębiorcy stwierdził, iż w niniejszej sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny, tj. jednoznaczne przepisy prawa, na podstawie których bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych organ winien zwolnić koncesjonariusza z opłaty za udzielenie koncesji. Obowiązująca ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w art. 31 ust. 1 pkt 2, zmienionym przez art. 1 pkt 8 lit a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz.U. Nr 228, poz. 2262) zmieniającym ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2004 r. wprowadziła bowiem w stosunku do prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej zwolnienia od opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Zwolnienie to dotyczy wyłącznie opłat o charakterze publicznoprawnym, z wyłączeniami zawartymi w zamkniętym katalogu określonym w art. 31 ustawy. Jednoczenie przedsiębiorca wskazał, iż w świetle obowiązującego brzmienia art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997, 137, 926, z późn. zm.) opłata publicznoprawna to świadczenie pieniężne, ogólne, bezzwrotne, przymusowe i mające charakter odpłatny, które pobierane jest na rzecz Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa lub funduszu celowego (wyrok NSA z 24 lutego 2000 r., sygn. akt S.A./Bk 976/99, ONSA 2001/2/83). Przedsiębiorca powołał się także na wykładnię dokonaną przez Ministerstwo Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, zgodnie z którą opłata za udzielenie koncesji jest opłatą publicznoprawną – stanowiąc dochód budżetu państwa, na co wskazuje wprost § 10 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, który brzmi - opłaty koncesyjne stanowią dochód budżetu państwa. Ponadto przedsiębiorca przypomniał, iż w sprawie dotyczącej analogicznego stanu faktycznego przed WSA w Warszawie zapadł wyrok w sprawie sygn. akt: IV SA/Wa 2262/05 z dnia 5 kwietnia 2006 r. Sąd w wyroku tym wskazał, że przepis art. 31 ust. 1 pkt 2, w brzmieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., daje prowadzącym zakłady pracy chronionej, otrzymującym koncesję pod rządami tej ustawy, przywilej zwolnienia z opłaty koncesyjnej. Decyzja wymierzająca opłatę za udzielnie koncesji, we wskazanej przez przedsiębiorcę części, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, co doprowadzić musi do zwrotu nienależnie uiszczonej przez koncesjonariusza opłaty koncesyjnej. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt III SA 2100/2000 (Lex Polonica nr 362279) przez podatek nadpłacony rozumie się uiszczenie kwoty wyższej od faktycznie należnej, natomiast przez świadczenie uiszczone nienależnie rozumie się zapłatę określonej kwoty pieniężnej mimo, że podatnik nie był do tego zobowiązany. Świadczenie będzie także nienależne w sytuacji, gdy w dacie dokonania świadczenia istniała podstawa prawna świadczenia, jednakże po jego dokonaniu podstawa ta odpadła wobec np. uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej. W dniu [...] grudnia 2007 r. KRRiT podjęła uchwałę Nr [...], w której upoważniła Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu [...] i [...], wydanej przedsiębiorcy na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R.", przeznaczonego do powszechnego odbioru. Dokonując analizy wniosku z dnia [...] października 2007 r. KRRiT uznała, mając na uwadze treść art. 156 K.p.a. KRRiT, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w pkt. [...] i [...]. KRRiT nie zgodziła się z zarzutem pełnomocnika przedsiębiorcy, iż w/w decyzja została w zaskarżonym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest w orzecznictwie sądowym interpretowane następująco: "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących: wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy i o rażącym naruszeniu prawa." (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968). Ponadto NSA w wyroku z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96 wskazał, iż: "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy "stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej." W ocenie KRRiT, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, ponieważ stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji Nr [...] nie wskazywał w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości czy prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Do powyższego wniosku prowadzi analiza art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych., jak również art. 40 ust. 1 oraz art. 39b ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.). Brzmienie art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, obowiązujące w dniu wydania koncesji Nr [...], zostało bowiem nadane ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 228, poz. 2262). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu ustalonym ww. ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r., prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. W/w ustawa nie zmieniała jednocześnie ustawy o radiofonii i telewizji, która w art. 40 ust. 1 stanowi, iż za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, a jedyny wyjątek od tej zasady zawarty został w art. 39b ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym od opłaty za udzielenie koncesji zwolniony został jedynie nadawca społeczny. Zatem organ koncesyjny wydając decyzję Nr [...] mógł uznać, mając na uwadze zasadę racjonalności ustawodawcy, że gdyby ustawodawca chciał zwolnić prowadzących zakłady pracy chronionej z opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych, to wyraziłby to jednoznacznie w tekście ustawy o radiofonii i telewizji, poszerzając katalog podmiotów uprawnionych do przedmiotowego zwolnienia. Brak takiej regulacji, jak również brak jakiegokolwiek odniesienia w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do ustawy o radiofonii i telewizji w omawianym zakresie, jak również brak ustawowej definicji pojęcia "opłata" wskazywał, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy opłata za udzielenie koncesji, o której mowa w ustawie o radiofonii i telewizji jest opłatą w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Na brak jednoznaczności sytuacji koncesjonariusza w omawianej sprawie miał również wpływ fakt, iż w dniu udzielenia koncesji status zakładu pracy chronionej był przyznany koncesjonariuszowi na czas określony, krótszy niż okres obowiązywania koncesji Nr [...], co wynika ze znajdującej się aktach koncesyjnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej przedsiębiorcy od dnia [...] sierpnia 2002 r. na okres 3 lat. Taka sytuacja nie została przez ustawodawcę przewidziana, zatem uwzględnienie w/w okoliczności dla oceny sytuacji prawnej koncesjonariusza wymagała przeprowadzenia interpretacji właściwych przepisów prawa. Stwierdzono również, iż powoływany przez przedsiębiorcę wyrok WSA w Warszawie, w uwagi na datę jego wydania późniejszą niż data decyzji koncesyjnej, nie ma wpływu na ocenę czy decyzja koncesyjna Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 K.p.a. O braku jednoznacznej możliwości stwierdzenia zwolnienia koncesjonariusza z opłaty za udzielenie koncesji na podstawie art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a co za tym idzie braku niewątpliwego stanu prawnego w przedmiotowej sprawie, może świadczyć uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt III CZP 79/03(OSNC 2004/12/194): "Artykuł 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (...) nie zwalnia prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej od opłat sądowych". Powyższa uchwała Sądu Najwyższego wskazuje, zdaniem KRRiT, iż nie każda danina publiczna określona mianem "opłaty" automatycznie podlega zwolnieniu na podstawie art. 31 ust. 1 pkt. 2 powoływanej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Zatem w przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie interpretacji przepisów prawa, prowadzącej do ustalenia czy koncesjonariusz podlega zwolnieniu od opłaty za udzielenie koncesji, ponieważ rozwiązanie omawianej kwestii nie wynikało wprost z przepisów prawa. Wobec powyższego nie można interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa zarzucać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt. 2 K.p.a., bowiem jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., w sprawie III SA 422/96: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Wobec powyższego KRRiT nie znalazła podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w części tzn. w pkt. [...] i [...]. Decyzją Nr [...] Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy oraz w wykonaniu uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówiono stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu [...] i [...], wydanej koncesjonariuszowi na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R.", przeznaczonego do powszechnego odbioru. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik koncesjonariusza, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącej KRRiT nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w punkcie [...] i [...], podczas gdy z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wynika, że koncesjonariusz prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z opłaty od udzielenia koncesji. Równocześnie pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Przewodniczącej KRRiT, tj. koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu [...] i [...] ustalającego wysokość i nakazującego wniesienie opłaty koncesyjnej w kwocie [...] zł. Stanowisko organu, jakoby w sprawie niniejszej w dniu wydania koncesji obowiązywał niejednoznaczny stan prawny jest, według pełnomocnika przedsiębiorcy, błędne. W okresie tym obowiązywały trzy istotne w sprawie akty prawne: ustawa o radiofonii i telewizji, ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Na podstawie tych przepisów organ koncesyjny, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych winien był zwolnić koncesjonariusza z opłaty za udzielenie koncesji. Bez znaczenia pozostaje argumentacja organu, iż ustawodawca, zmieniając w 2003 r. ustawę o rehabilitacji zawodowej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie zmienił ustawy o radiofonii i telewizji poprzez poszerzenie katalogu podmiotów zwolnionych z opłaty za udzielenie koncesji. Obowiązująca ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w art. 31 ust 4 pkt 2 zwalniała wprost prowadzących zakłady pracy chronionej z opłat o charakterze publicznoprawnym. Zwolnienie to posiada uniwersalny charakter w stosunku do wpłat publicznoprawnych. W uzupełnieniu pełnomocnik przypomniał - nawiązując do wniosku - pojęcie opłaty publicznoprawnej. Wskazał również, że organ koncesyjny motywując odmowę stwierdzenia nieważności koncesji we wnioskowanym zakresie pominął istotny przepis, tj. § 10 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, który brzmi: "opłaty koncesyjne stanowią dochód budżetu państwa", są więc opłatami o charakterze publicznoprawnym. Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/2004, Lex Polonica nr 402353, "art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sposób jednoznaczny stanowi, że prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony w stosunku do tego zakładu z niepodatkowych należności budżetowych. Ta regulacja ustawowa odnosi się do wszelkich danin publicznych określanych jako niepodatkowe należności budżetowe bez względu na to czy mają do nich zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, czy też nie, a to dlatego, że ustawodawca używając określenia zbiorczego nie dokonał żadnych wyłączeń". W odniesieniu do argumentacji organu, iż wyrok WSA, który zapadł w analogicznej sprawie (sygn. akt: VI SA/Wa 2262/05 z dnia 5 kwietnia 2006 r.) wydany został później, niż decyzja koncesyjna, należy podnieść, że WSA w Warszawie wywiódł przekonanie o zwolnieniu prowadzących zakłady pracy chronionej z opłaty koncesyjnej opierając się na tym samym stanie prawnym, który obowiązywał w dniu wydania przedmiotowej decyzji koncesyjnej. Sąd nie wprowadził żadnej nowej interpretacji prawa, lecz rozstrzygnął wprost na podstawie obowiązujących przepisów. Błędna jest również argumentacja organu koncesyjnego odnosząca wprost stanowisko orzecznictwa SN w sprawie opłaty sądowej do opłaty koncesyjnej. Charakter obu tych opłat jest zupełnie inny. Opłaty sądowe pełnią, ale tylko w pewnym zakresie, rolę daniny publicznej i podobnie jak inne opłaty zasilają budżet państwa. Ich funkcja jest jednak szersza i nie służy tylko celom fiskalnym, lecz przede wszystkim zapewnieniu sądom możliwości właściwego wykonywania zadań w dziedzinie udzielania ochrony prawnej (Uchwała SN - Izba Cywilna z dnia 29 października 2003 r., III CZP 69/2003, Lex Polonica nr 364414). Fakt, na który powołuje się organ koncesyjny w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie koncesji, koncesjonariuszowi przysługiwał status zakładu pracy chronionej przyznany na okres trzech lat (następnie przedłużony bezterminowo) ma znaczenie tylko o tyle, o ile powinien wyznaczyć granice czasowe decyzji udzielającej koncesji. Koncesjonariusz miał prawo oczekiwać od organu działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). W szczególności decyzja koncesyjna nie mogła naruszać prawa koncesjonariusza do zwolnienia z opłaty za udzielenie koncesji. Reasumując, pełnomocnik przedsiębiorcy uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Proste zestawienie treści punktu [...] i [...] decyzji koncesyjnej z treścią przytoczonych przepisów wskazuje na sprzeczność i nie może być mowy o trudności z wykładnią prawa (tak wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, nie publ.; K.p.a. z orzecznictwem, s. 337, poz. 63). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. IV SA 716/86, Lex Polonica nr 297650). Uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny i decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., III SA 1201/96, Lex Polonica nr 328339). Decyzją Nr [...] Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z wnioskiem przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., oraz w wykonaniu Uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. utrzymano w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w części dotyczącej punktu [...] i [...], wydanej koncesjonariuszowi na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R.". Dokonując analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2008 roku KRRiT stwierdziła, iż pełnomocnik przedsiębiorcy w zasadzie powtórzył argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] października 2007 r., który został rozstrzygnięty decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w części dotyczącej punktu [...] i [...]. W ocenie KRRiT argumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w punktach [...] i [...]. KRRiT uznała, iż należy podtrzymać dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Nr [...] oraz przedstawiła ponownie główne argumenty mające – w ocenie KRRiT – istotne znaczenie w sprawie. W związku z powyższym KRRiT w całości utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w punkcie [...] i [...], podczas gdy z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wynika wprost, że prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym, a co za tym idzie, że koncesjonariusz prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z mocy prawa z opłaty od udzielenia koncesji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, tj. koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu [...] i [...] ustalającego wysokość i nakazującego wniesienie opłaty koncesyjnej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podniesioną już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę na decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej punktu [...] i [...] organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r.) uchylił decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2008 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie Sądu, opłaty za udzielenie koncesji, o których mowa w art. 40 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji mają charakter opłat administracyjnych, stanowiących – zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia - dochód budżetu państwa. Podobnie jak podatki, opłaty takie mają charakter publicznoprawny (stanowiący dochód budżetu Państwa), przymusowy (przymus świadczenia), ogólny i bezzwrotny (art. 6 Ordynacji podatkowej), a obowiązek ich wniesienia powinien mieć związek z prowadzeniem działalności zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym, co odróżnia je od podatku, jest odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), co oznacza, ze w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru, uprawnienia czy działania ze strony organu (podobnie wyrok WSA Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2262/05). Na tle przedstawionych wyżej przepisów Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzjach Przewodniczącego KRRiT, że w rozpatrywanej sprawie w dniu wydania koncesji obowiązywał niejednoznaczny stan prawny. W ocenie Sądu stan prawny w rozpatrywanej sprawie był jasny i dawał się jednoznacznie ustalić przy pomocy prostych zabiegów interpretacyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do obowiązku wnoszenia opłat za koncesje, ustanowionym w art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, zwolnienie przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, miało charakter wyjątkowy, związany ze specyfiką regulowanej materii, a więc w stosunku do przepisów ustawy o radiofonii i telewizji był to przepis szczególny (lex specialis derogat legi generali), a jednocześnie został wprowadzony przepisem późniejszym, który w ostatecznym kształcie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., a więc już po znacznym okresie obowiązywania art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, ustanawiającego obowiązek wnoszenia opłat koncesyjnych (lex posteriori derogat legi priori). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt: II GSK 902/09 – uchylił powyższy wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jak podał w uzasadnieniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi jednoznaczna sprzeczność kwestionowanej części decyzji koncesyjnej z przepisami prawa. Ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji ustanowił zasadę, że za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, niezależnie od opłat za używanie urządzeń radiokomunikacyjnych oraz używanie częstotliwości, przewidzianych w ustawie o łączności. W ramach omawianego aktu normatywnego przewidziano tylko jeden wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 39b ust. 2 nadawca społeczny jest zwolniony z opłat za udzielenie lub zmianę koncesji. Ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.) art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nadano brzmienie, zgodnie z którym prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej jest zwolniony w stosunku do tego zakładu z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej. Z zakresu zwolnienia wyłączono daniny wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wśród których nie wskazano opłaty koncesyjnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Ocena, czy zwolnienie ustanowione w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obejmuje omawianą opłatę koncesyjną wymaga zabiegów z zakresu wykładni prawa. Przede wszystkim konieczne jest odtworzenie znaczenia pojęcia "opłata", które nie jest definiowane ustawowo. Na ogół przyjmuje się, że opłaty mają wszelkie cechy podatku wymienione w art. 6 Ordynacji podatkowej za wyjątkiem nieodpłatności. Uznaje się, że opłaty mają charakter odpłatny, a nawet ekwiwalentny (szerzej M. Niezgódka – Medek [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa, 2006 r., str. 19 – 23). W orzecznictwie pojawiają się jednak poglądy, że opłaty mogą spełniać funkcje związane z zapewnieniem funkcjonowania instytucji, na których rzecz są uiszczane (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2003 r. , III CZP 69/03, OSNC 2004/12/93). Gdyby przyjąć taki pogląd w procesie wykładni należałoby uwzględnić i porównać cele ustanowienia opłat od koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i omawianego zwolnienia. Kolejna trudność pojawia się w momencie oceny, czy i który z omawianych przepisów jest przepisem szczególnym w stosunku do innych. Zarówno ustawa o radiofonii i telewizji, jak i ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawierają regulacje z zakresu wąskich, specjalistycznych dziedzin prawa. Ustawa o radiofonii i telewizji całościowo regulująca problematykę koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych określa zasadę uiszczania opłat koncesyjnych i przewiduje jeden wyjątek od tej zasady. Ani w ustawie nowelizującej z dnia 12 września 2002 r., ani w żadnym później wydanym akcie prawnym nie dokonano zmian ustawy o radiofonii i telewizji. W powołanej uchwale z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt III CZP 69/03, Sąd Najwyższy, odnosząc się do problemu ewentualności zwolnienia prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej od opłat sądowych, podkreślał, że w przepisach regulujących materię opłat sądowych nie wprowadzono zmian w związku z wejściem w życie art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odkodowując normę prawną zawartą w omawianych przepisach posłużył się dwoma regułami wykładni, to jest zasadą lex specialis derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori, a także wyjaśnił dlaczego, zdaniem tego Sądu, zaniechanie wprowadzenia zmian w ustawie o radiofonii i telewizji nie wyłącza przyjęcia, że art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ma zastosowanie do opłat od koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych. Sformułował, skądinąd słusznie, postulat, by ustawodawca dokonał odpowiednich zmian w ustawie o radiofonii i telewizji, jak należy rozumieć, celem uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. Nie negując stanowiska Sądu w zakresie rezultatu wykładni art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i art. 39b ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który to rezultat sprowadza się do objęcia prowadzących zakłady pracy chronionej i zakłady aktywności zawodowej zwolnieniem od opłaty od koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stanowisko takie jest wynikiem rozstrzygnięcia sporu o wykładnię prawa i tym samym nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej skutkiem odmiennego rozumienia przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269; dalej – p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada przy tym celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2008 r. w sprawie sygn. akt: OSK 1311/07 (LEX nr 510043) w następujący sposób wyjaśnił wagę i rangę zasady związania wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny: "Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego". W kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowaniu administracyjnym kwestią wymagającą analizy prawnej była podnoszona przez skarżącego – J. D., prowadzącego zakład pracy chronionej, okoliczność, że w odniesieniu do kwestionowanych pkt [...] i [...] Koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wprowadzających opłatę z tytułu jej udzielenia, zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 k.p.a. co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego, z prostego zestawienia treści punktu [...] i [...] decyzji koncesyjnej z treścią przepisów obowiązującego prawa wskazuje na ich sprzeczność z normami powszechnie obowiązującymi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w ramach niniejszej sprawy wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. (sygn. akt: 2407/08), zasadą jest obowiązek uiszczania opłat koncesyjnych, wynikający z w art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. W ramach omawianego aktu normatywnego przewidziano tylko jeden wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 39b ust. 2 nadawca społeczny jest zwolniony z opłat za udzielenie lub zmianę koncesji. Z zakresu zwolnienia wyłączono daniny wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wśród których nie wskazano opłaty koncesyjnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. NSA wskazał, iż ocena, czy zwolnienie ustanowione w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obejmuje omawianą opłatę koncesyjną wymaga zabiegów z zakresu wykładni prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim na konieczność odtworzenia znaczenia pojęcia "opłata", które nie jest definiowane ustawowo. Ponadto zauważył zasadność poddania analizie wzajemnego stosunku norm prawnych, mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie: art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 31 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. NSA podkreślił, iż zarówno ustawa o radiofonii i telewizji, jak i ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawierają regulacje z zakresu wąskich, specjalistycznych dziedzin prawa, co powoduje, iż ustalenie, która z ustaw stanowi lex generalis, a która lex specialis, wymaga stosownych zabiegów interpretacyjnych. W tej sytuacji - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stanowisko, jakie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. jest wynikiem rozstrzygnięcia sporu o wykładnię prawa. Odmienny, aniżeli zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd prawny - o niezasadności ustalenia opłaty z tytułu przyznanej skarżącemu koncesji - nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej w części dotyczącej ustalenia opłaty. Przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została bowiem spełniona. Należy podkreślić, iż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja koreluje z poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym z mocy art. 190 p.p.s.a. wyroku z dnia 12 października 2010 r. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.