VI SA/Wa 2515/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2020 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej P.S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." uchylił zaskarżoną wnioskiem P. S. A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] kwietnia 2016 r., zmienionej decyzją tego organu z [...] grudnia 2018 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego w punkcie I stwierdził naruszenie przez P.S. A. w W. przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, poprzez usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie poszczególnych odcinków linii kolejowej nr [...] [...] – [...] w odległości wbrew § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227) – zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz w punkcie II nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. Na wniosek skarżącej, decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w części obejmującej jej punkt II i w tym zakresie nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Na kolejny wniosek skarżącej, decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ raz jeszcze uchylił na podstawie art. 155 k.p.a. punkt II decyzji z [...] lutego 2016 r. i nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 marca 2020 r. W dniu 10 lutego 2020 r. skarżąca znów wniosła o zmianę decyzji z [...] lutego 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku w ten sposób, by wyznaczyć go na 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu powołano się na trudności z wykonaniem obowiązku w wyznaczonym terminie, a wynikające ze znacznej liczby drzew i krzewów do usunięcia, a także długotrwałości i skomplikowania postępowań w przedmiocie wydania koniecznych decyzji administracyjnych zawierających zezwolenia na wycinkę, uwzględnienia okresów lęgowych ptaków, intensywności wykonywanych przewozów kolejowych, a także utrudnień w dostępie do poszczególnych nieruchomości. Ponadto odwołując się do zmienionej treści rozporządzenia, który obecnie w § 1a stanowi, że odległość od nasypu, górnej krawędzi przekopu albo zewnętrznej krawędzi rowów bocznych wynosi już tylko 6 metrów wskazała, że decyzja przewidująca szerzej określony obowiązek stanie się niewykonalna. Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji tego organu z [...] lutego 2016 r. powołując się na przeszkodę w postaci zmiany stanu prawnego. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z [...] września 2020 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że wprawdzie skarżąca wykazała nie tylko istnienie słusznego interesu własnego, ale także interesu społecznego, ale przeszkodą do uwzględnienia żądania strony była zmiana stanu prawnego. Dodany do rozporządzenia § 1a zmniejszył dopuszczalną odległość sytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej. Ponadto organ przyjął, że wobec upływu terminu na wykonanie nałożonego w decyzji na stronę obowiązku, zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniająca jego umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu okoliczność ta wyklucza możliwość przyjęcia, iż w obrocie pozostaje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne stwierdzenie, że w sprawie zachodzi brak tożsamości stanu prawnego uzasadniający wykluczenie zastosowania przewidzianego w tym przepisie trybu zmiany decyzji oraz błędne stwierdzenie, że wraz z upływem terminu w niej wskazanego, decyzja nakładająca obowiązek utraciła moc obowiązującą. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, tak jak decyzja wydana w pierwszej instancji dotknięte są naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Mowa tu o uchybieniu art. 155 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, wedle którego w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, obligująca tenże do umorzenia procesu. Ta bowiem zachodzi wówczas, gdy ustaje byt którejś z przedmiotowo bądź podmiotowo istotnych elementów stosunku prawnego, który miałby zostać skonkretyzowany w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca ubiegała się o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonego na nią obowiązku a upływ terminu, którego modyfikacji żądała nie powodował w żadnym razie tego, że spoczywający na niej obowiązek ustał. Wbrew temu, co przyjęto w zaskarżonej decyzji, zobowiązanie publicznoprawne wciąż wiąże i może podlegać egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych. Wyjaśnić należy, że przywołane przez organ orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, choćby wyrok o sygn. akt II OSK 1406/08 czy II OSK 314/14 dotyczy zgoła innej sytuacji, odnosząc się do decyzji przyznających stronie określone uprawnienie, które może być realizowane w ściśle określonych granicach czasowych. Rzeczywiście, w takim przypadku zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana jedynie do momentu upływu cezury czasowej, wraz z którą udzielone uprawnienie wygasa. W tej sprawie o tym nie może być mowy, bowiem nałożony na skarżącą obowiązek nie wygasł. Charakter prawny zmienianej kilkakrotnie decyzji z [...] lutego 2016 r. nie pozwala na utożsamienie jest z rozstrzygnięciem, które polega na uwzględnieniu wniosku strony postępowania administracyjnego o ukształtowanie jej sytuacji w określony, żądany przez nią sposób. Mamy tu natomiast do czynienia z decyzją kreującą obowiązki, ale traktowaną w orzecznictwie i piśmiennictwie także jako źródło pewnych uprawnień strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Nie one są jednak dominującą treścią rozstrzygnięcia. Decyzji z [...] lutego 2016 r. nie można traktować jako wydanej "z zastrzeżeniem terminu", jak przyjął Prezes Urzędu Transportu Kolejowego. Takiej kategorii aktów przepisy ani ustawy o transporcie kolejowym ani k.p.a. wprost nie przewidują. Można zakładać, że organ odwołał się tu do wynikających z art. 162 § 2 k.p.a. konsekwencji zamieszenia w decyzji postanowienia dodatkowego, zawierającego zobowiązanie strony do wykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie, określanego w nauce mianem zlecenia (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1152). Zleceniem mogą być objęte zarówno czynności prawne, jak i faktyczne, polegające na działaniu bądź powstrzymaniu się od niego. Dodanie do decyzji zlecenia nie uchyla ani nie zawiesza jej wykonalności. Ustanawia natomiast obowiązek strony dokonania określonych czynności w wyznaczonym w decyzji terminie (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994/6, s. 31). Termin wskazany w decyzji z [...] lutego 2016 r. (kilka razy zresztą modyfikowany) nie ma jednak z konstrukcją zlecenia nic wspólnego. Po pierwsze – zakreślono go na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, do którego zresztą blankietowo odsyła art. 107 § 2 k.p.a. Po drugie i istotniejsze – odnosił się on do nałożonego na stronę obowiązku nie zaś uprawnienia. Tymczasem polegająca na uchyleniu decyzji sankcja, o której mowa w art. 162 § 2 k.p.a. wchodzi w grę wówczas, gdy strona nie dopełniła czynności związanych z udzielonym w drodze decyzji uprawnieniem. Sumując tę część rozważań, brak było podstaw do uznania, że w tej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, stanowiąca przesłankę jego umorzenia. Dlatego zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszeniem prawa dotknięta jest także decyzja wydana w pierwszej instancji, a to dlatego, że z kolei ten akt wydano z poważnym naruszeniem art. 155 k.p.a. Zgodzić się należy z organem, że decyzja z 24 lutego 2016 r. mogła zostać poddana przewidzianym w art. 155 k.p.a. uchyleniu bądź zmianie, bo – jak już zasygnalizowano – należy do aktów, na mocy których strona nabyła prawo. Zaakceptować także należy stanowisko organu, zgodnie z którym w przeprowadzonym postępowaniu wykazano zasługujący na ochronę interes strony w uzyskaniu takiej zmiany. Nieprawidłowo natomiast przyjęto, że uwzględnieniu żądania sprzeciwia się zmiana stanu prawnego, do której doszło w wyniku zmiany rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że rzeczywiście, modyfikacja podstawy prawnej wydanej decyzji stanowić może przeszkodę w uwzględnieniu żądania zmiany takiego aktu w trybie art. 155 k.p.a. Niemniej eliminująca dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a. zmiana podstawy prawnej dotyczyć musi elementów konstrukcyjnych stosunku prawnego ukształtowanego w drodze decyzji, która miałaby zostać poddana uchyleniu bądź zmianie. Nie stanowi takiej przeszkody nowelizacja przepisów nieingerująca w podmiotowo bądź przedmiotowo istotne elementy zobowiązania publicznoprawnego (zob. na ten temat wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08, LEX nr 565661, Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 844). W tej sprawie nie można stwierdzić, że doszło do takiej zmiany podstawy prawnej wydanej decyzji, która wykluczałaby dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a. Termin wypełnienia obowiązku, jak już wyjaśniono stanowi – w świetle art. 107 § 2 k.p.a. – rozstrzygnięcie o charakterze dodatkowym. W tym przypadku obowiązek jego zamieszczenia wynikał z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten nie został uchylony ani znowelizowany. Nie ustała, ani nie zmieniła się zatem podstawa do określenia w decyzji terminu wykonania statuowanego w drodze decyzji obowiązku. Wprowadzona nowelizacją rozporządzenia zmiana, polegająca na dodaniu do tego aktu § 1a odnosi się wyłącznie do przedmiotowego zakresu obowiązku. Tym samym, choć w obecnym stanie prawnym zakres obowiązków nakładanych decyzją organu byłby ukształtowany inaczej, wciąż wiążące pozostają te, które ukształtowano decyzją z [...] lutego 2016 r. Natomiast termin ich wypełnienia może podlegać modyfikacji, bowiem tego zmiana normatywna nie dotyczyła, a ponadto przesunięcie terminu nie wpływa na pierwotnie wytyczony zakres powinności skarżącego. Konkludując, dokonaniu zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu wypełnienia zobowiązania publicznoprawnego nie sprzeciwia się to, że nowelizacji uległa podstawa prawna nałożenia na stronę obowiązków. Skarżąca pozostaje bowiem nimi nadal związana. Pierwotnie wydana decyzja pozostaje wiążąca i wywołuje skutki prawne. Dlatego też, wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest podstaw do tego, by w postępowaniu uruchomionym w trybie art. 155 k.p.a. odmiennie ukształtować przedmiot ustalonego w decyzji z 24 lutego 2016 r. obowiązku. Reasumując, w ocenie Sądu w tej sprawie nie było przeszkód do uwzględnienia żądania strony. Co do zasadności merytorycznej wniosku organ już się wypowiedział korzystnie dla skarżącego. Wobec tego pozostaje ocenić to, czy zaproponowany we wniosku termin wykonania decyzji z [...] lutego 2016 r. jest realny i odpowiada potrzebom zarówno strony, jak i Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu czynności te poprzedzać więc będą wydanie decyzji odnoszącej się do żądania skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 złotych tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.