VI SA/Wa 2537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] dotyczące nieuwzględnienia odwołania od zaleceń pokontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. J. (dalej jako skarżący) wniósł za pośrednictwem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nieuwzględniające odwołania od stanowiska Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, którym nieuwzględniono zażalenia na zalecenia pokontrolne. Jak wyjaśnił Prezes NFZ w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzuty skarżącego sformułowane we wniesionym przez niego odwołaniu uznać należy za całkowicie nieuprawnione z uwagi na to, że wystosowane zalecenia pokontrolne, jak również zawarte w nich oceny i uwagi sformułowane zostały w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli punktu aptecznego "[...]" i skierowane do skarżącego jako kierownika tego punktu aptecznego. Jak podano, w wyniku powyższej kontroli stwierdzono, że w jednostce kontrolowanej nie stosowano się do obowiązujących w 2009 roku unormowań w zakresie realizacji recept lekarskich, co było podstawą negatywnej oceny działalności kontrolowanego podmiotu oraz określonych w zaleceniach pokontrolnych skutków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak wynika z akt sprawy, skarżący, z zaskarżonego do Sądu pisma Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r., powziął informację o nieuwzględnieniu odwołania wniesionego od stanowiska Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, którym nie uznano zażalenia na zalecenia pokontrolne z dnia [...] kwietnia 2014 r., podtrzymując tym samym wydane zalecenia. Podkreślenia wymaga, że Sąd, dokonując kontroli sprawy ze skargi na pismo Prezesa NFZ o wskazanej wyżej treści, w pierwszej kolejności ocenia dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną przez skarżącego skargę na wspomniane wyżej pismo Prezesa NFZ z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, bo pozostającą poza zakresem działania sądów administracyjnych. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., cytowanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie skarżącemu, jako kierownikowi punktu aptecznego, w związku z przeprowadzoną w dniach [...] lutego 2014 r. – [...] marca 2014 r. kontrolą koordynowaną, przekazane zostały, na podstawie art. 47 ust. 15 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywnościowego i wyrobów medycznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 122, poz. 696 ze zm.; dalej jako "ustawa o refundacji"), zalecenia pokontrolne. Skarżący od wydanych zaleceń wniósł zażalenie, które nie zostało uwzględnione, czemu Dyrektor [...] Oddziału NFZ dał wyraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie skarżący wniósł odwołanie, które, jak wynika z treści pisma Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r., zaskarżonego do Sądu, nie zostało uwzględnione. Jednocześnie Prezes NFZ w swoim piśmie podtrzymał zalecenia pokontrolne z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wobec powyższego podstawowy problem prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność (akt) – zalecenia pokontrolne, mieszczą się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekając między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (vide: T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005 r. str. 61). Mając na uwadze czym są zalecenia pokontrolne - zwięzły opis wyników kontroli, ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa; wnioski wynikające z ustaleń kontroli, zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobowiązanie jednostki kontrolowanej do powiadomienia o sposobie i terminie realizacji zaleceń pokontrolnych, Sąd stwierdza, że z przepisów ustawy o refundacji oraz p.p.s.a., nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie sposób dopatrzyć się ich ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W zaleceniach pokontrolnych Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ jedynie wzywa podmiot (kierownika punktu aptecznego) do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień. Zatem na tym etapie nie dochodzi do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie o stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy o refundacji. Zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają zatem na kontrolowany podmiot obowiązków i nie kreują dlań żadnych uprawnień, określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany się dopuścił. Dopiero stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej regulacjami ustawy o refundacji rodzi po stronie organów Narodowego Funduszu Zdrowia obowiązek wydania decyzji, które mogłyby być objęte skargą do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań prawa) organ kontrolny (regulator) stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego, pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej. Same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się więc we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym bardziej zatem, pismo Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r. objęte skargą do Sądu, jako wydane w odpowiedzi na odwołanie skarżącego, złożone w związku z wydanymi wobec niego zaleceniami kontrolnymi, nie może być uznane za rozstrzygnięcie objęte treścią ww. przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli sądu administracyjnego, nie sprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10). Reasumując stwierdzić należy, że skarżący nie był w stanie skutecznie wnieść skargi na pismo Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowiące w istocie podtrzymanie zaleceń pokontrolnych Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, gdyż nie stanowi ono zarówno jednego z rozstrzygnięć określonych treścią art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., jaki i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tych względów jego skarga winna być odrzucona. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w pkt 1 sentencji. Zwracając skarżącemu wpis od skargi Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.