VI SA/Wa 2575/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę W związku z wnioskiem A. N. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W. (w składzie tam wymienionym) na podstawie art. 219 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) postanowiła odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że aplikantka A. N. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie potwierdzające odbycie aplikacji wydaje się na wniosek aplikanta, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji umożliwia aplikantowi przystąpienie do egzaminu zawodowego - zgodnie z art. 74 ustawy - Prawo o notariacie - do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 ustawy. W świetle art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może w koniecznym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Jego celem jest ustalenie, czy zaświadczenie o odbyciu aplikacji może zostać wydane. Rada Izby Notarialnej w W. może, a nawet powinna przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu stwierdzenia, czy dana osoba rzeczywiście odbyła aplikację notarialną i może otrzymać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, umożliwiające jej przystąpienie do egzaminu notarialnego. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie zawierają definicji "aplikacji" ani tym bardziej nie określają, co należy rozumieć przez "odbycie aplikacji", uprawniające do żądania wydania stosownego zaświadczenia. Zgodnie z art. 72 ustawy Prawo o notariacie - aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 ustawy Prawo notariacie). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację aplikacji notarialnej określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 ustawy Prawo o notariacie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 roku, nr 258, poz. 2169 z późn. zm.). Na mocy wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego, w zakresie przyznanych kompetencji, Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo poprzez przepisy rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 75 ustawy Prawo o notariacie, a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, a mianowicie uchwały Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej oraz wydanych, w oparciu o ww. uchwałę, uchwał Rady Izby Notarialnej, podjętych nadto zgodnie z § 13 powyższego rozporządzenia wykonawczego, upoważniającego ją do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. W ramach przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a. postępowania dowodowego, Rada Izby Notarialnej w W., rozpatrując wniosek aplikanta o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, w oparciu o uregulowania przepisów powołanych wyżej: ustawy Prawo o notariacie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz własne uchwały dotyczące przeprowadzenia kolokwiów dla aplikantów, winna dokonać oceny, czy potwierdzenie w zaświadczeniu, że osoba wnioskująca o jego wydanie odbyła aplikację, jest zgodne z prawdą. Z istoty swej zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zgodnie z sentencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 roku w sprawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 88/10 - organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1072/10). Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wa 1126/06, Sąd zważył, że: "gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia". Pierwszym elementem oceny przesłanek wydania zaświadczenia jest sprawdzenie, czy osoba wnioskująca o wydanie zaświadczenia została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji, z uwzględnieniem regulacji art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji - upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: (1) nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6 rozp.), (2) okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9 rozp.), (3) uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11 rozp.). W oparciu o dane znajdujące się w posiadaniu Rady Izby Notarialnej w W. na dzień podjęcia niniejszej uchwały, Rada Izby Notarialnej w W. ustaliła, że aplikantka pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy; podczas trwania aplikacji odbywała praktyczną naukę zawodu zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem; patron wydał wnioskującej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną, pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzenia wykonawczego; odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego; sędziowie, pod których kierunkiem aplikantka odbywała praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym wydali wnioskującej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; wnioskująca o wydanie zaświadczenia uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w W. zajęciach seminaryjnych; łączny czas nieobecności wnioskującej o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w W., ustalenie jedynie zaistnienia opisanych wyżej faktów nie uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie, a wydanie zaświadczenia w oparciu tylko o nie byłoby sprzeczne z celem aplikacji oraz przepisami określającymi sposób jej odbywania. Ustalenie tylko tych okoliczności jest jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez aplikanta próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. W opinii Rady Izby Notarialnej w W. - wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji nie jest samym tylko potwierdzeniem pewnych faktów (wpisu na listę aplikantów notarialnych i pozostawanie na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, posiadania patrona, odbycia praktyki sądowej oraz uczestniczenia w szkoleniach). Jest bowiem, w oparciu o stwierdzone fakty, także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej - który uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musi więc zawierać urzędowe potwierdzenie pewnych określonych faktów oraz stanu prawnego istotnego dla osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. Ustalenie owego stanu prawnego umożliwiającego przystąpienie do egzaminu zawodowego - wymaga od Rady Izby Notarialnej ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach - aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych zakończyła się sukcesem. W tym celu - zgodnie z § 13 rozporządzenia wykonawczego - rada izby notarialnej może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Z tego też powodu Rada Izby Notarialnej w W. przy ocenie możliwości wydania na wniosek aplikanta zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musiała mieć na uwadze treść uchwały nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2011 roku, z której wynika, między innymi, że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), zaś "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Jedyną dopuszczalną interpretacją zapisu "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem", o którym mowa w ww. uchwale Krajowej Rady Notarialnej, jest przyjęcie stanowiska, iż przez to należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego, praktycznego, jak również odbycie praktyk sądowych, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż wnioskujący o wydanie zaświadczenia aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie). Zaświadczenie nie może zatem stwierdzać jedynie wypełnienia warunków formalnych, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której aplikant mógłby być jedynie obecny fizycznie na szkoleniu teoretycznym, mógłby przebywać określoną ilość dni w kancelarii notarialnej w ramach odbywania szkolenia praktycznego, w szczególności jeśli chodzi o aplikantów odbywających aplikację w systemie pozaetatowym, jak również określoną ilość dni w sądzie, natomiast nie musiałby podejmować jakiejkolwiek aktywności intelektualnej, a i tak spełniałby warunki - formalne (tylko) - do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Organ podkreślił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia wykonawczego aplikant jest obowiązany do sumiennego wykonywania powierzonych obowiązków i poleceń przełożonego, do uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych i stałego podnoszenia poziomu swojej wiedzy zawodowej. Przepis ten uzupełnia podstawowy w tym zakresie przepis ustawy, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza. Tym samym aplikacja notarialna to proces obejmujący szkolenie praktyczne pod kierunkiem notariusza - patrona, szkolenie praktyczne pod kierunkiem sędziego oraz szkolenie seminaryjne. Charakter aplikacji, a co za tym idzie obowiązków uczestniczących w niej aplikantów musi być interpretowany w kontekście konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających na sprawowaniu między innymi pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Skoro więc, co wielokrotnie podkreśla sam Sąd Najwyższy (por. wyroki :z dnia 3 lutego 2011 roku, sygn. akt. III ZS 22/10, Lex nr 8291/58; z dnia 9 czerwca 2010 roku , sygn. akt. III ZS 13/10, Lex nr 612263, G. Prawna, NPP 2010/227/1 oraz z dnia 13 maja 1999 roku, III ZS 1/99 (OSNPAiUS 2000 nr 22 poz. 840), szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, to interes ten obejmuje z całą pewnością "należyte szkolenie" , co implikuje także konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Celem każdego szkolenia jest podwyższanie kwalifikacji czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Prezentowanie przeciwnego poglądu skutkowałoby z pewnością przyjęciem, że z działaniem w interesie publicznym do czynienia nie mamy, a szkolenie ma w istocie charakter iluzoryczny. Organ stwierdził, że w świetle powyższej argumentacji wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej obejmować musi sprawdzenie i potwierdzenie przez radę izby notarialnej, że wszystkie te trzy elementy zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami ustawy, rozporządzenia wykonawczego oraz treści uchwał organów samorządu notarialnego, podjętych w oparciu i na podstawie ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Tak więc, przy założeniu wykonania innych obowiązków objętych programem aplikacji, o których była już mowa wyżej (i które przez wnioskującą o wydanie zaświadczenia zostały wykonane), dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia w czasie aplikacji notarialnej organizowane były przez Radę Izby Notarialnej w W. w oparciu o § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz na podstawie powołanej wyżej uchwały Krajowej Rady Notarialnej. Konsekwencją uzyskania (przy uwzględnieniu przewidzianego trybu poprawkowego) oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) do któregokolwiek z nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w W. ustalenie, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji notarialnej - nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, powoduje, że nie spełnia on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i skutkuje podjęciem uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego odbycie aplikacji. Zażalenie na opisaną powyżej uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. wniosła A. – N. Dochodząc jej uchylenia podniosła, że bezpodstawnie Rada Izby Notarialnej w W. zakłada, że uzyskanie oceny pozytywnej z przeprowadzonego kolokwium jest warunkiem koniecznym do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Nie ma podstaw do uznania, że wynik z przeprowadzonego kolokwium jest najważniejszą przesłanką "wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem", o których mowa w Uchwale nr VI1/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą nr N/ll/84/2011 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 19 listopada 2011 roku. Z treści powołanych uchwał wynika, iż w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Nie wynika natomiast, jaki jest skutek niezaliczenia kolokwium w terminie poprawkowym. Brak takiej regulacji prowadzi do oczywistego wniosku - niezaliczenie kolokwium nie może pociągać za sobą tak daleko idących skutków dla aplikanta jak uniemożliwienie mu wykonania uprawnienia wynikającego z ustawy Prawo o notariacie, jakim jest przystąpienie do egzaminu notarialnego. Aplikanci, którzy nie zdali kolokwium po pierwszym roku, ukończyli pierwszy rok aplikacji, zostali wezwani do uiszczenia opłaty za kolejny rok i otrzymali status aplikantów drugiego roku. Rada Izby Notarialnej w owym czasie nie podjęła próby uregulowania tej sytuacji, wobec czego należało przypuszczać, iż konsekwencją niezaliczenia kolokwium po drugim roku aplikacji, obejmującego inny już zakres materiału, nie będzie odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W przypadku aplikacji radcowskiej czy adwokackiej, do której odnosi się Rada Izby Notarialnej w uzasadnieniu, uregulowania w tym zakresie są odmienne, dokładnie sprecyzowane, konsekwencje niezaliczenia kolokwium w terminie poprawkowym nie budzą wątpliwości. Przepisy regulujące zawody radcy prawnego oraz adwokata zawierają regulacje dające samorządom zawodowym możliwość skreślenia aplikantów z listy aplikantów w wypadku braku zaliczenia kolokwiów i stwierdzenia w związku z tym nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawego (odpowiednio: art. 79 ustawy Prawo o adwokaturze oraz art. 37 ustawy o radcach prawnych, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1474/09). Brak podobnych unormowań w ustawie Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie organom samorządu notarialnego kompetencji analogicznych do tych przysługującym organom samorządu innych zawodów prawniczych, to odpowiednia regulacja znalazłaby się w ustawie. Zgodnie z art. 74i ustawy Prawo o notariacie w przypadku nieuzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, zdający może przystępować do kolejnych egzaminów, z tym że egzamin ten zdaje w całości. Dodatkowo zdający egzamin notarialny może korzystać podczas egzaminu z treści aktów prawnych, orzecznictwa i komentarzy. Podczas kolokwium, zgodnie z regulaminem, można korzystać jedynie z aktów prawnych, natomiast casus często wymaga znajomości orzecznictwa, co stawia pod znakiem zapytania poziom trudności kolokwium w stosunku do egzaminu notarialnego. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują ograniczenia co do liczby prób podejmowanych przez aplikanta, aby uzyskać pozytywny wynik z egzaminu notarialnego. Ponadto, co do uchylonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej. Uchwała ta zakładała, że przesłanką do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów. Minister Sprawiedliwości, po zapoznaniu się ze wskazaną uchwałą, pismem z dnia [...] listopada 2011 roku złożył skargę do Sądu Najwyższego, zaskarżając uchwałę w całości jako sprzeczną z prawem. Minister Sprawiedliwości w skardze podniósł, że jest ona sprzeczna z przepisami regulującymi odbywanie aplikacji notarialnej. Jako jeden z zarzutów podniesiono "naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia". Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skarżonej uchwały stwierdzenia, iż "ustalenie, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji notarialnej - nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, powoduje, że nie spełnia on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i skutkuje podjęciem uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. potwierdzającego odbycie aplikacji" (str. 8 uzasadnienia) aplikantka podniosła, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt III Sz 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1996 r. sygn. akt I PO 7/96), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie należy utożsamiać pojęć "zaznajomienia się" aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów i "odbycie aplikacji" z koniecznością uzyskania przez niego pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w W.. z przytoczonych orzeczeń (tak Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 3 lutego 2011 roku, sygn. akt III ZS 22/10, 13 maja 1999 roku, sygn. akt III ZS 1/99) wynikają jedynie obowiązki dla rady izby notarialnej, jako organu samorządu notarialnego do zorganizowania szkolenia aplikantów. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy opisaną powyżej uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, iż "w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Organy samorządu zawodowego muszą więc wywierać realny wpływ na wysoki poziom merytoryczny osób wykonujących zawód. Z tytułu sprawowanej pieczy dopuszcza się wyposażenie samorządów zawodowych (w tym samorządu notarialnego) we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak: dopuszczanie do wykonywania zawodu; nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie; sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego. Organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z późn. zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Tezę powyższą wspiera interpretacja przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości mowa jest bowiem o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest również w art. 73 in fine Prawa o notariacie. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyrażonej w dwóch przepisach delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej zostały zakwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. Jednakże wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. III ZS 5/13 Sąd Najwyższy oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości stwierdzając, że uchwała ta jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ustnym uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że traktowanie zaliczenia kolokwium jako potwierdzenia wypełniania obowiązków szkoleniowych przez aplikanta jest w pełni uzasadnione, a w konsekwencji niezaliczenie kolokwium może zostać uznane za podstawę odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Organ drugiej instancji wskazał na przepis art. 74 § 2 Prawa o notariacie, który stanowi, że do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Ukończenie oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów (tak: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Tom 5, Warszawa 2007, s. 452). Dlatego też analizując powołany przepis art. 74 § 2 prawa o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy dojść do przekonania, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także i zdania kolokwiów. Interpretacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 Prawa o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest Krajowa Rada Notarialna. Skoro ta w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył. Organ stwierdził, że zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej może wydać tylko i wyłącznie aplikantowi, który - co wynika wyraźnie z powołanego art. 72 § 2 Prawa o notariacie - odbył aplikację notarialną. Na pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" w świetle przepisów prawa składa się posiadanie patrona - aplikant odbywa aplikację u notariusza, aplikant odbywa aplikację w sądzie rejonowym w wydziale cywilnym, w wydziale ksiąg wieczystych i w sądzie gospodarczym, prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy, a łączny okres trwania aplikacji w sądzie rejonowym wynosi 6 miesięcy. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona. W myśl art. 72 § 1 Prawa o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia, do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Skoro więc, co wielokrotnie podkreśla sam Sąd Najwyższy, szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, to interes ten obejmuje z całą pewnością "należyte szkolenie", co implikuje także konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Prezentowanie przeciwnego poglądu skutkowałoby z pewnością przyjęciem tezy, że z działaniem w interesie publicznym do czynienia nie mamy. Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Rada podniosła, że wśród przepisów rozporządzenia znajduje się także wskazany już § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż oczywistym jest, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej). Zgodnie z powołanym § 13 rozporządzenia kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 tejże uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Bez wątpienia w myśl tego przepisu złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Analizy wymaga samo sformułowanie "składanie kolokwium". Jak stanowi art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie, notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał" egzamin notarialny, a jedynie określeniem "złożył". Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie się przez Krajową Radę Notarialną w treści § 6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów. § 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji uznać należy, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia. Organ podkreślił, że brzmienie przytoczonych przepisów uchwały w sprawie programu aplikacji notarialnej znajduje aksjologiczne i normatywne oparcie w przepisach ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Jak wynika z przeprowadzonej powyżej analizy przepisów - aplikacja stanowić ma kompleksowe przygotowanie kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego, uznać należy, że wykonywanie obowiązków aplikanta stanowi istotny element odbywania aplikacji notarialnej. Zwłaszcza stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej uznać należy za samą istotę aplikacji. Tym samym osoba, która mimo posiadania statusu aplikanta notarialnego (tj. mimo faktu bycia wpisanym na listę aplikantów) swoich obowiązków nie wykonuje i nie posiada wiedzy merytorycznej określonej w programie szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację notarialną. Odbywanie aplikacji to bowiem nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego, ale także czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji do przyszłego wykonywania zawodu zaufania publicznego. Prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Należy zatem uznać, że osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako nie wywiązująca się z obowiązków aplikanta i nie zaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną. Uzyskanie przez aplikanta negatywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów stwarza po stronie rady izby notarialnej obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w przedmiocie odbycia aplikacji notarialnej. Organ podkreślił także, że dokonana wykładnia przepisów znajduje również oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażonej w art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku z celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu". Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów, którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości. Brak jest także podstaw do odmiennego tratowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogiczny sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni) posiadające szczególną moc dowodową, działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Zdaniem organu pogląd o tym, że brak jest konieczności należytego wywiązywania się z obowiązku podnoszenia wiedzy zawodowej (poprzez brak konieczności przystępowania do przewidzianych prawem kolokwiów lub brak konieczności ich zdania) może jednocześnie świadczyć o nie w pełni ukształtowanej postawie etycznej kandydata do wykonywania zawodu notariusza. Reasumując organ stwierdził, że wnioskodawczyni wskutek nie uzyskania pozytywnej oceny z kolokwium nie wypełniła obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Rada Izby Notarialnej w W. podjęła zatem słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwalę wniosła A. N., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego : a) naruszenie art. 72 § 2 Prawa o notariacie z dnia 14 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 91 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez: - wprowadzenie dodatkowych pozaustawowych wymogów dla uznania odbycia przez aplikanta notarialnego aplikacji, w sytuacji gdy takie działanie Rady Izby Notarialnej wykracza poza ustawowo przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego, - odmowę wydania zaświadczenia skarżącej w sytuacji, gdy odbyła ona aplikację notarialną w rozumieniu ustawy o notariacie oraz § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, tj. rozpoczęła aplikację po zdanym egzaminie na aplikację notarialną, kontynuowała ją przez 2 lata i 6 miesięcy oraz zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza pracując w kancelarii notarialnej, a ponadto zaznajomiła się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, odbywając praktyki sądowe; b) naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego. Ponadto podniosła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 217 § 2 pkt. 1 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie ustawowe warunki do uzyskania zaświadczenia, którego obowiązek wydania wynika z treści art. 72 § 2 ustawy prawo o notariacie, a organ samorządu zawodowego notariuszy posiadał dane wystarczające do wydania zaświadczenia o żądanej treści, b) art. 218 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego polegającego na prawnej analizie i dowolnej ocenie przesłanek do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przez skarżącą, podczas gdy organ uprawniony jest i ograniczony w swoich uprawnieniach, jedynie do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego z wyłączeniem możliwości dokonywania jakichkolwiek ocen prawnych czy analiz, które stanowią domenę regulowaną aktem władczym - decyzją administracyjną. Skarżąca wniosła o a) uchylenie zaskarżonej uchwały (postanowienia) organu drugiej instancji w całości oraz uchylenie uchwały (postanowienia) organu pierwszej instancji w całości ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa - b) stwierdzenie nieważności uchwał (postanowień) organu pierwszej i drugiej instancji w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z treścią art. 72 § 2 ustawy prawo o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1 (art. 72 ustawy o notariacie), rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Podstawą wydania zaświadczenia jest zatem odbycie aplikacji notarialnej przez aplikanta. Zgodnie z treścią art. 72 § 1 ustawy o notariacie aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Ustawowymi wymogami odbycia aplikacji notarialnej skutkującymi ex lege obowiązkiem Rady Izby Notarialnej do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest zaznajomienie się aplikanta z pracą notariusza przez okres dwóch i pół roku oraz uczestnictwo w praktykach sądowych. W praktyce zaznajomienie się aplikanta z pracą notariusza polega na pracy w kancelarii notarialnej. Stwierdziła, że wszystkie te wymogi spełniła. Wskazała ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2102/12, w którym Sąd stwierdził m.in. iż "negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia". Skarżąca podkreśliła, że przepisem prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów, jest art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie, zgodnie z którym aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Wymienione ustawowe przesłanki wydania zaświadczenia o "odbyciu aplikacji notarialnej" mają charakter enumeratywny i zamknięty. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od zaistnienia jakichkolwiek innych przesłanek. Przesłanką wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie jest zatem zaliczenie przez aplikanta kolokwiów przeprowadzanych w trakcie szkolenia, a jedynie fakt odbycia szkolenia w przewidzianym przez ustawę okresie. Wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jest zatem wprost związane z ukończeniem aplikacji w takim kształcie, jaki został uregulowany w art. 72 ustawy Prawo o notariacie. Ten przepis nie wprowadza wymogu uzyskania pozytywnego wyniku z przeprowadzanych w trakcie szkolenia kolokwiów i sprawdzianów ani nie reguluje sankcji za ich niezaliczenie. Ponadto, uprawnienie zawarte w art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozmieć jako umocowanie do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada Izby notarialnej nie jest uprawniona do interpretowania powyższych zapisów oraz decydowania o przesłankach wydania zaświadczeń innych niż te, które zostały zawarte w przepisach ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2102/12 wskazał, że wprowadzając dodatkowy warunek odbycia aplikacji notarialnej nieznany ustawie - Prawo o notariacie, w postaci konieczności uzyskania pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Skarżąca podniosła, że organ jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazał art. 219 k.p.a., regulujący odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzając niejako, iż zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej Rada Izby Notarialnej wydaje w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego – wydawanie zaświadczeń. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, która jest aktem stosowania prawa, aktem woli, zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów. Zgodnie z treścią art. 217 k.p.a. Rada Izby Notarialnej nie jest uprawniona do interpretacji dokumentów znajdujących się w aktach osobowych osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, do dokonywania prawnie wiążącej oceny umiejętności aplikanta, a jedynie do potwierdzenia, że aplikant notarialny wypełnił wszystkie przesłanki wymienione w art. 72 Prawo o notariacie do uzyskania stosownego zaświadczenia, tj. odbył aplikację notarialną. W doktrynie prawa administracyjnego wymienia się następujące przypadki odmowy wydania zaświadczenia, to jest: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, niewłaściwość organu, brak danych pozwalających na wydanie zaświadczenia oraz gdy przepisy szczególne ustanawiają zakaz wydawania zaświadczeń. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje . Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały konieczne jest rozważenie rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie, aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach. W § 2 pkt 3 opisanego powyżej rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c Prawa o notariacie stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza. Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 wyżej wymienionej ustawy, określającego cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 990/13) o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 wyżej wymienionej ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków, wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska skarżącej, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72ustawy Prawo o notariacie - zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Obowiązujący w czasie podejmowania przez Krajową Radę Notarialną uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 wyżej wymienionej ustawy do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany w celu korygowania jego postępowania. Już zatem sam ww. przepis stanowi podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem Sądu, kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). W ocenie Sądu interpretacja przepisu art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Jednocześnie nie dokonuje wyjaśnienia, czemu służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium w sytuacji, gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Sąd stwierdza: aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Tym samym nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia. Sąd wskazuje ponadto, że jego stanowisko w sprawie znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym Sąd Najwyższy utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 prawa o notariacie. W § 1 ust. 2 (ostatnie zdanie) tej uchwały Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku Sąd Najwyższy odparł zarzut Ministra, że Krajowa Rada Notarialna bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 (ostatnie zdanie) warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według Sądu Najwyższego w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. Sąd Najwyższy dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej. Należy wskazać, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę tego organu Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII//48/2009. Sąd stwierdza też, że stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Sąd nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca, wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych, byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego podziela pogląd, iż odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Obowiązujące wymogi zaliczenia z wynikiem pozytywnym kolokwiów są elementem szkolenia typowym dla aplikacji prawniczych, mających na celu zweryfikowanie oraz ocenę stanu przygotowania kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W innym przypadku, w zakresie odbycia aplikacji notarialnej, pozostawałby do zaliczenia tylko sam egzamin notarialny, jako wystarczające i jedyne kryterium badania przydatności do zawodu notariusza, co pozostawałoby w opozycji do warunków odbywania innych aplikacji prawniczych, zwłaszcza pod względem systemowym. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, iż na gruncie art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie pojecie "odbycia aplikacji notarialnej" obejmuje wymóg zaliczenia z wynikiem pozytywnym przewidzianych zakresem szkolenia aplikantów kolokwiów, których negatywny wynik uprawnia organy samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 72 § 2 ww. ustawy.