VI SA/Wa 2584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniach od [...] do [...] października 2013 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego przeprowadzili kompleksową inspekcję w Spółdzielczej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "S [...][...]", "Kasa"’, "uczestnik postępowania"). Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli przekazanym Kasie przy piśmie z [...] grudnia 2013 r., a w piśmie z [...] lutego 2014 r. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego przekazał S[...][...] zalecenia pokontrolne. Na podstawie wyników przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na dzień [...] czerwca 2013 r. sytuacja ekonomiczno-finansowa Kasy była niezadowalająca i mogła stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa środków gromadzonych na jej rachunkach. W wyniku kontroli Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "organ") zgłosiła zastrzeżenia do podejmowanych przez zarząd Kasy działań w zakresie przeszacowywania wartości nieruchomości przejmowanych bądź nabywanych w procesie postępowania windykacyjnego, co wpłynęło na wykazywanie przez Kasę przychodów zapewniających rentowność działania za 2012 r. bez przepływu środków pieniężnych. W ocenie kontrolujących, nie było pewności, że w przyszłości zakładane przychody z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości zostaną zrealizowane. Na dzień [...] czerwca 2013 r. uczestnik wykazał zysk netto w wysokości [...] zł. Tymczasem według próby pożyczkowo-kredytowej, nieprawidłowe naliczanie odpisów aktualizujących zawyżyło wynik finansowy o [...] zł, który powinien wynosić -[...] zł. Uwzględniając konieczność utworzenia dodatkowych odpisów w odniesieniu do całego portfela pożyczkowego strata wzrosłaby do poziomu -[...] zł. Oszacowane straty nie posiadały pokrycia w funduszach własnych, które uzyskałyby na datę kontroli wartości odpowiednio -[...] zł i -[...] zł. Istotny wpływ na strukturę aktywów uczestnika miały przeprowadzone w latach: 2012 - 2013 transakcje zamiany wierzytelności na majątek dłużnika i nabywanie nieruchomości w drodze licytacji czy zakupu. Na dzień [...] września 2013 r. S[...][...] nie posiadała szczegółowych regulacji, tj. polityki zarządzania nieruchomościami oraz zasad wyceny inwestycji w nieruchomości. Ponadto w procesie zarządzania ryzykiem kredytowym występowały istotne nieprawidłowości: nie było zasad oceny zdolności kredytowej osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, a system zarządzania ryzykiem stopy procentowej był na etapie wdrażania. W świetle poczynionych w toku kontroli ustaleń organ doszedł do wniosku, że sprawozdawczość nie odzwierciedlała rzetelnie sytuacji ekonomiczno-finansowej i kapitałowej Kasy. Wyniki kontroli wykazały bowiem, iż uczestnik ponosi straty, których wysokość nie znajduje pokrycia w funduszach własnych. Wobec powyższych okoliczności oraz mając na uwadze fakt, że biegły rewident nie dokonał szczegółowej analizy wątpliwości co do prawidłowości wyceny przez uczestnika wybranych aktywów, uzasadnione było w ocenie KNF dokonanie powtórnego badania sprawozdania finansowego S[...][...] za 2013 r. Pismem z [...] lipca 2014 r. organ zawiadomił uczestnika o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania go, na podstawie art. 62d ust. 1 ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.; dalej: "ustawa o skok") do zlecenia wskazanemu przez KNF biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Kasy za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r. Ostatecznie postępowanie administracyjne wszczęte ww. pismem z [...] lipca 2014 r. zostało umorzone decyzją z dnia [...] marca 2015 r., ponieważ KNF doszła do przekonania, że zastosowanie rozwiązania prawnego przewidzianego w art. 62d ust. 2 ustawy o skok, przyniesie ten sam skutek nadzorczy, przy możliwości istotnego skrócenia całego procesu, ponieważ to organ dokona wyboru audytora, zawarcia z audytorem umowy oraz rozliczenia za przeprowadzone prace. Dlatego pismem z [...] września 2014 r. KNF w oparciu o ww. przepis zleciła D. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (dalej: "D.") zbadanie prawidłowości i rzetelności przedmiotowego sprawozdania finansowego Kasy. Powyższe zlecenie uprawniało Deloitte do żądania od uczestnika udostępnienia informacji i dokumentów niezbędnych do prowadzenia czynności objętych zleceniem. Czynności te miały polegać na analizie sprawozdania finansowego sporządzonego przez Kasę za rok 2013, kontroli ksiąg rachunkowych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., jak również na analizie portfela kredytowego na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Biegły rewident wskazany przez D. miał przedstawić wnioski z badania w formie opinii o prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za okres 12 miesięcy kończących się 31 grudnia 2013 r., a także raport z badania sprawozdania finansowego za okres 12 miesięcy kończących się 31 grudnia 2013 r. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w badanym sprawozdaniu finansowym, biegły rewident miał ustalić różnice pomiędzy danymi finansowymi zawartymi w zatwierdzonym sprawozdaniu finansowym oraz danymi zweryfikowanymi w badaniu przeprowadzonym na zlecenie KNF. Ponadto pismem z [...] września 2014 r. (doręczonym [...] września 2014 r.) KNF zawiadomiła S[...][...] o skierowanym do D. zleceniu przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r. Nadto w piśmie tym organ, na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok, zalecił Kasie udostępnienie i przedstawienie D. wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji oraz wyczerpujących wyjaśnień w formie ustnej lub pisemnej pozwalających na przeprowadzenie w sposób sprawny i kompleksowy przedmiotowego badania. D. niezwłocznie po otrzymaniu zlecenia organu podjęła czynności zmierzające do rozpoczęcia badania sprawozdania w siedzibie S[...][...]. W tym celu przesłała w dniu [...] września 2014 r. pismo do Kasy z informacją o otrzymanym zleceniu Komisji i określonym w nim zakresie prac, wskazaniem biegłych rewidentów wyznaczonych do przeprowadzenia badania w jej imieniu oraz wstępnie planowanym terminie przeprowadzenia czynności rewizji finansowej w siedzibie Kasy. S[...][...] w piśmie z [...] października 2014 r. poinformowała D. o tym, że zlecenie Komisji jest obarczone licznymi wadami prawnymi, wobec czego z wykonaniem zlecenia organu nadzoru należy wstrzymać się do czasu wyjaśnienia najistotniejszych wątpliwości natury prawnej. Natomiast w piśmie z [...] listopada 2014 r. (które wpłynęło do organu nadzoru [...] listopada 2014 r. i stanowiło odpowiedź na wezwanie KNF z [...] października 2014 r. do przedstawienia w wyznaczonym terminie informacji na temat realizacji zaleceń wydanych S[...][...]w piśmie z dnia 8 września 2014 r.), Kasa - reprezentowana przez L. W., ówczesnego Prezesa Zarządu, i J. K., ówczesnego Wiceprezesa Zarządu Kasy, wskazała, iż nie wykonała przedmiotowych zaleceń. Jednocześnie uczestnik postępowania podjął czynności zmierzające do zaskarżenia doręczonego mu pisma organu z [...] września 2014 r. w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności jego sprawozdania finansowego za 2013 r. W tym celu pismem z [...] września 2014 r., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej : "p.p.s.a.", obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uczestnik wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości czynności dotyczących udzielenia D. zlecenia przeprowadzenia badania jego sprawozdania finansowego za 2013 r. oraz umorzenie w całości wszczętego z urzędu pismem z [...] lipca 2014 r., postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W ww. piśmie S[...][...] sformułowała szereg zarzutów o charakterze materialnym i procesowym. Według Kasy, zlecenie biegłemu rewidentowi na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok, wymaga wydania decyzji administracyjnej i nie może mieć formy zwykłego pisma. Kasa zarzuciła też organowi naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) stanowiących gwarancję uzyskania przez stronę postępowania administracyjnego należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach sprawy. Skargę, wniesioną przez S[...][...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo KNF z [...] września 2014 r., Sąd ten odrzucił jako niedopuszczalną postanowieniem z 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4122/14. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Jest to bowiem instrument oddziaływania o charakterze niewładczym, związany z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. KNF działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym, nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie nadanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Powyższe orzeczenie Sądu I instancji uczestnik zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 3527/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, podzielając stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu orzeczenia z 26 marca 2015 r. Pismem z [...] lutego 2015 r. KNF zawiadomiła L. W. – ówczesnego prezesa zarządu Kasy (dalej: "skarżacy") o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na niego kary na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o skok. O powyższym poinformowała również uczestnika postępowania (zawiadomieniem z [...] lutego 2015 r.). W toku postępowania administracyjnego KNF ustaliła, że przyczyną niewykonania przez D. zlecenia dotyczącego przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r. była odmowa zarządu S[...][...] udostępnienia ksiąg rachunkowych oraz dokumentów i informacji niezbędnych do przeprowadzenia czynności rewizji finansowej w siedzibie Kasy. Powyższa odmowa podyktowana była stanowiskiem Kasy, iż KNF wydając zalecenia zawarte w piśmie z [...] września 2014 r., dopuściła się rażącego naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec czego ww. zalecenia nie wywołują skutków prawnych. W pisemnych zeznaniach z [...] marca 2015 r. skarżący podał, że zarząd Kasy wyraża gotowość realizacji zaleceń dopiero po uznaniu ich za zgodne z prawem przez sąd administracyjny. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] maja 2015 r. (znak [...]) KNF, mając za podstawę art. 72 ust. 1 ustawy o skok oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.; dalej: "ustawa o nadzorze") nałożyła na skarżącego L. W. - byłego prezesa zarządu Kasy karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonywanie przez S[...][...] zaleceń, wydanych przez KNF w piśmie z dnia [...] września 2014 r., dotyczących udostępnienia i przedstawienia wskazanemu przez organ niezależnemu biegłemu rewidentowi - Deloitte wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji oraz wyczerpujących wyjaśnień w formie ustnej lub pisemnej pozwalających na przeprowadzenie w sposób sprawny i kompleksowy zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego sporządzonego przez Kasę za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., oceny zgodności funkcjonowania Kasy z przepisami prawa w kontekście sprawozdania finansowego, w tym informacji dodatkowej oraz zapewnienia odpowiedniej współpracy i współdziałania z biegłym rewidentem. Zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania złożyli wnioski o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją KNF. Do akt postępowania administracyjnego załączono postanowienie Sądu Rejonowego w [...],[...]Wydział [...] z [...] maja 2016 r., sygn. [...] o ogłoszeniu upadłości S[...][...]. Decyzją z [...] października 2016 r. znak [...] KNF utrzymała w mocy swoją decyzję z [...] maja 2015 r. Powyższa decyzja KNF z [...] października 2016 r. stała się przedmiotem skargi L. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 72 ust. 1 ustawy o skok poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w maksymalnej ustawowej wysokości, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania przez KNF tego środka nadzorczego, art. 72 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 62d ustawy o skok poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej pomimo niedopuszczalności jej zastosowania, a to wobec braku podstaw do zastosowania przez KNF środka nadzorczego z art. 62d ust.2 ustawy o skok a także wydania - z powołaniem na przepis art. 71 ust. 1 ustawy o skok - licznych zaleceń, a związanych m.in. z przedstawieniem i udostępnieniem D. wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji oraz wyczerpujących wyjaśnień w formie ustnej lub pisemnej pozwalających na przeprowadzenie określonego badania, art. 72 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o skok, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, pomimo że od uzyskania przez KNF wiadomości o niewykonaniu przez S[...][...] zaleceń organu nadzoru upłynęło więcej niż 6 miesięcy, - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ustawy o nadzorze poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Przewodniczącego KNF bez powołania ważnego upoważnienia do działania w imieniu KNF, w następstwie czego doszło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z naruszeniem przepisów o właściwości, które to naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś naruszenie: art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do organów władzy publicznej, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, art. 7, art. 72 § 1, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który skutkował dokonaniem dowolnych ustaleń faktycznych oraz niedokładnym rozpatrzeniem sprawy przez organ. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia, tak prawa procesowego, jak i materialnego, skutkującego uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, KNF dokonała dokładnej analizy przedmiotowej sprawy i na podstawie wynikających z niej wniosków uznała zarzuty skarżącego za bezzasadne. Zgodnie z art. 62d ust. 1 ustawy o skok w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa (art. 62d ust. 2 ustawy o skok). Do zlecenia biegłemu rewidentowi badania sprawozdania finansowego kasy albo Kasy Krajowej, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984 i 1047) - art. 62d ust. 3 ustawy o skok. W myśl art. 71 ust. 1 ustawy o skok Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie lub Kasie Krajowej w szczególności: podjęcie środków koniecznych do przywrócenia płynności lub osiągnięcia i przestrzegania norm; usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień; zwiększenie funduszy własnych; zaniechanie określonych form reklamy; usunięcie w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; przestrzeganie art. 13c-13f. Według przepisu art. 72 ust. 1 ustawy o skok, w razie niewykonywania zaleceń, o których mowa w art. 71 ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego może nakładać na członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej kary pieniężne do wysokości sześciokrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314), ustalonego na dany rok, na podstawie odrębnych przepisów, w dniu nałożenia kary. W razie niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 62d i art. 70a, Komisja Nadzoru Finansowego może nakładać na członków zarządu odpowiednio kasy lub Kasy Krajowej kary pieniężne do wysokości, o której mowa w ust. 1 (art. 72 ust. 1a ustawy o skok). Kara nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez Komisję Nadzoru Finansowego wiadomości o czynie określonym w ust. 1 upłynęło więcej niż 6 miesięcy albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 2 lata (art. 72 ust. 2 ustawy o skok). Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. Art. 11 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym wskazuje, że Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji, a w razie jego nieobecności - głos Zastępcy Przewodniczącego upoważnionego do kierowania pracami Komisji. Natomiast art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze stanowi, iż uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji lub Zastępca Przewodniczącego. Zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Odnosząc się do zarzutów skargi, na wstępie podnieść należy, że o powadze sytuacji finansowej uczestnika postępowania świadczy fakt, iż [...] czerwca 2015 r. w S[...][...] ustanowiono zarząd komisaryczny, a [...] maja 2016 r. została ogłoszona jego upadłość. W kontekście tych okoliczności faktycznych nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zaniechanie przez uczestnika przekazania Deloitte informacji i dokumentów (umożliwiających przeprowadzenie badania przez biegłego rewidenta) nie naruszało bezpieczeństwa środków zgromadzonych w Kasie i nie wpływało na stabilność finansową tej Kasy oraz prawidłowość prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Przeciwnie, w realiach niniejszej sprawy uprawniony jest wniosek, iż niewykonanie przez uczestnika zaleceń (co z kolei uniemożliwiło organowi wcześniejsze podjęcie stosownych środków nadzoru) doprowadziło go do stanu upadłości. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia tajemnicy zawodowej, gdyż przepis art. 9f ust. 1 pkt 4 ustawy o skok wprost stanowi, iż nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 9e ust. 1 ustawy o skok, przekazywanie informacji objętej tajemnicą zawodową na żądanie Komisji, w tym w toku wykonywania czynności kontrolnych. Ponadto w myśl art. 9f ust. 1 pkt 7 ustawy o skok, Kasa nie łamie obowiązku, o którym mowa w art. 9e ust. 1 ustawy o skok także, gdy przekazuje informacje objęte tajemnicą zawodową biegłemu rewidentowi upoważnionemu na podstawie zawartej umowy do badania sprawozdań finansowych kasy lub jej ksiąg rachunkowych i portfela kredytowego. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1011 ze zm.) nakłada na biegłego rewidenta oraz podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych obowiązek zachowania w tajemnicy wszystkich informacji i dokumentów związanych z wykonywaniem czynności rewizji finansowej. W świetle ww. przepisów nieuzasadnione są zastrzeżenia skarżącego odnośnie ujawnienia tajemnicy zawodowej poprzez przekazanie [...] informacji określonych w zaleceniach KNF. Skarżący błędnie przyjmuje, iż zlecenie badania wydane w oparciu o art. 62d ust. 2 ustawy o skok dokonywane jest w ramach postępowania administracyjnego. Należy bowiem odróżnić zobowiązanie Kasy do zlecenia przeprowadzenia badania, przewidziane w art. 62d ust. 1 ustawy o skok, które odbywa się w ramach postępowania administracyjnego i które kończy się wydaniem decyzji, od samodzielnego zlecenia przez KNF badania, określonego w art. 62d ust. 2 ustawy o skok. O tym, że zlecenie przeprowadzenia ponownego badania m.in. sprawozdań finansowych Kasy może zostać dokonane w dwóch odrębnych, niezależnych trybach, skarżący - jako ówczesny prezes zarządu S[...][...] został poinformowany pismem organu z dnia [...] października 2014 r. Jak już wyżej wspomniano, postępowanie administracyjne wszczęte pismem z [...] lipca 2014 r. zostało umorzone decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Zatem skarżący niesłusznie podnosi, iż zlecenie skierowane do D. wykracza poza ramy postępowania administracyjnego wszczętego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Celem nadzoru nad rynkiem finansowym – w myśl art. 2 ustawy o nadzorze - jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku, przez realizację celów określonych w szczególności w ustawach "sektorowych", w tym w ustawie o skok. Nadzór pozwala organom administracji publicznej, współodpowiedzialnym za realizacje funkcji reglamentacyjnej, wpływać na działalność przedsiębiorców w celu zapewnienia ochrony dóbr i interesów istotnych z punktu widzenia realizowanej funkcji reglamentacyjnej. Wprowadzenie zatem w ogólnie obowiązujących przepisach prawa ograniczenia wolności podmiotowych, co w sferze gospodarki oznacza przede wszystkim wolności działalności gospodarczej, jest umotywowana koniecznością realizacji przez państwo określonych celów publicznych (ochrony dóbr publicznych), które determinują realizację określonych funkcji państwa. Ograniczenia te wyrażają się w preferencji i ochronie interesów gospodarczych pewnych zbiorowości, w tym także interesu gospodarczego państwa w przeciwstawieniu do indywidualnych interesów przedsiębiorców. Odnosząc powyższe wywody prawne do realiów przedmiotowej sprawy, w tym faktu postawienia uczestnika postępowania w stan upadłości, trudno zarzucić organowi brak podstaw do ingerowania w działalność gospodarczą Kasy. Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, iż pismo Zastępcy Przewodniczącego KNF z dnia [...] września 2014 r. (zalecenia) zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, tj. do członków zarządu Kasy, a nie do Kasy. W nagłówku przedmiotowego pisma wskazano "Zarząd Kasy" jako organ reprezentujący Kasę i faktycznego wykonawcę zaleceń. Zaakcentować także wypada, iż pismo to nie jest decyzją administracyjną, lecz środkiem nadzorczym i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące elementów decyzji. Nie można też podzielić zarzutu skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia art. 72 ust. 2 ustawy o skok. Analiza korespondencji pomiędzy Kasą i KNF oraz Kasą i D. nie wskazuje, aby decyzja o nałożeniu kary została wydana po upływie 6 miesięcy od powzięcia informacji przez organ o popełnieniu czynu. Zarówno w pismach skierowanych do organu (z [...] września 2014 r. i [...] października 2014 r.), jak i piśmie do D. (z [...] października 2014 r.) Kasa nie oświadczyła, że nie wykona bądź nie wykonała zaleceń Komisji z [...] września 2014 r., lecz wyłącznie poddawała w wątpliwość jego status prawny, tj. charakter prawny zastosowanego przez organ środka nadzorczego, tryb jego wydania i upoważnienie osób działających w imieniu KNF. W ww. piśmie do D. z dnia [...] października 2014 r. Kasa wprost wskazała, iż "z wykonaniem zlecenia przez Państwa firmę należy się wstrzymać do czasu wyjaśnienia najistotniejszych wątpliwości natury prawnej, a co najmniej do czasu jasnego zajęcia stanowiska przez KNF w odniesieniu do zarzutów podniesionych przez S[...][...]". Jednocześnie Kasa podjęła czynności zmierzające do zaskarżenia przedmiotowych zaleceń do tut. Sądu, jednakże wniesienie skargi do sądu administracyjnego (nawet z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności) nie może być uważane za odmowę wykonania zaleceń w sytuacji, gdy zastosowany przez KNF środek nadzorczy nie podlegał zaskarżeniu (w przeciwnym wypadku w zaleceniach z 8 września 2014 r. znalazłoby się stosowne pouczenie o sposobie i trybie wniesienia środka zaskarżenia). Zatem nie było prawnej możliwości wyeliminowania zaleceń. Subiektywne przekonanie uczestnika o wadliwości wydania przez KNF zaleceń nie mogło w żadnym razie skutkować ich niewykonaniem. Dopiero w piśmie z [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2014 r.) uczestnik postępowania poinformował o niewykonaniu zaleceń z [...] września 2014 r. Zatem od [...] listopada 2014 r. można liczyć bieg 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 2 ustawy o skok. W konsekwencji upływ tego terminu przypadał na dzień [...] maja 2015 r., a decyzja nakładająca karę na skarżącego została wydana [...] maja 2015 r., a więc z zachowaniem ww. terminu. Nie sposób również zaaprobować argumentu skarżącego, że organ nie poinformował go o znanej z urzędu możliwości niewykonania przez uczestnika postępowania zaleceń z dnia [...] września 2014 r. skoro skarżący reprezentował uczestnika i działał w jego imieniu jako prezes zarządu. Chybiony jest także zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Pismem organu z [...] marca 2015 r. skarżący został pouczony o treści ww. przepisu, jak również został wezwany do przedstawienia swojej sytuacji majątkowej, jednakże nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego ani też nie wykazał swojej sytuacji materialnej. W konsekwencji tego ostatniego zaniechania nie może być skutecznie podniesiony argument, iż nałożona na skarżącego kara jest nieadekwatna do jego możliwości finansowych, skoro nie ostały one ujawnione pomimo wezwania organu. O ograniczeniu skarżącego w zakresie inicjatywy procesowej można mówić dopiero od lipca 2016 r. kiedy to skarżący został tymczasowo aresztowany. Za oczywiście bezzasadny należy uznać kolejny zarzut skargi w postaci braku ważnego upoważnienia dla Przewodniczącego KNF do działania w imieniu KNF, w którym to uchybieniu skarżący upatruje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja powinna zostać wydana przez całą KNF, a nie tylko przez jej Przewodniczącego – A. J.. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze, uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji lub Zastępca Przewodniczącego. Z kolei o wydawaniu rozstrzygnięć przez KNF w formie uchwał stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze, w myśl którego Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. W aktach niniejszej sprawy znajduje się wyciąg z protokołu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. z [...] posiedzenia organu, w którym wskazano, iż KNF jednogłośnie podjęła uchwałę nr [...] - decyzję w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Natomiast z wyciągu z protokołu nr [...] z [...] posiedzenia organu, które odbyło się [...]października 2016 r., wynika, iż KNF jednogłośnie podjęła uchwałę nr [...]- decyzję w sprawie utrzymania w mocy decyzji KNF z [...] maja 2015 r. Na ostatniej stronie decyzji drugoinstancyjnej wprost wskazano, że została ona podpisana w imieniu KNF przez jej Przewodniczącego – A. J.. Wreszcie nietrafny jest argument skarżącego, iż przy podejmowaniu działań wobec uczestnika organ powoływał się na upoważnienie udzielone uchwałą KNF nr [...] z [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu KNF i Zastępcom Przewodniczącego KNF upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości KNF oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw, podczas gdy w dacie wydania przedmiotowej uchwały organ nie miał ustawowych kompetencji do podejmowania działań wobec spółdzielczych kas kredytowo-oszczędnościowych, gdyż nie były objęte one nadzorem publicznym KNF. W tym kontekście organ zasadnie powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4003/14. Z orzeczenia tego wynika, iż przy ocenie ważności rozstrzygnięć organu nie ma znaczenia to, że przepis art. 12 ust. 2a ustawy o nadzorze został dodany z dniem 27 października 2012 r., a przedmiotowa uchwała (podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze) pochodzi z 10 stycznia 2012 r. Zasada ciągłości organu administracji publicznej czyni ważnym każde upoważnienie tego organu do momentu, w którym zostanie one odwołane lub zmienione. W praktyce oznacza to, że poszerzenie kompetencji organu administracji w zakresie określonej kategorii spraw nie wpływa na ważność udzielonych upoważnień do załatwiania spraw w jego imieniu, jeśli upoważnienia te mają charakter ogólny, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udzielone przez KNF upoważnienie ma w istocie charakter ogólny, wszak w sposób generalny obejmuje podejmowanie działań w zakresie spraw należących do jej właściwości, a więc także tych, które do jej właściwości przejdą. Upoważnienie stanowi bowiem podstawę do działania w imieniu organu na moment podejmowania w sprawie należącej do jego właściwości decyzji lub postanowienia. Upoważnienie wynikające z uchwały KNF z dnia 10 stycznia 2012 r. po dniu 27 października 2012 r. ani nie zostało odwołane, ani też nie zostało zmienione, co oznacza, że w pełni zachowuje swoją ważność, w tym również do tej kategorii spraw, które stanowią przedmiot regulacji zawartych ustawie o skok. Powołane upoważnienie KNF dotyczy podejmowania wszystkich postanowień i decyzji administracyjnych w sprawach należących do jej właściwości, z wyłączeniem rozstrzygnięć co do istoty sprawy, o których mowa w art. 12 ust. 2 i 2a ustawy o nadzorze. Choć w treści § 1 pkt 1 tej uchwały zawarto wyłączenie wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o nadzorze, a nie zawarto wyłączenia z art. 12 ust. 2a tej ustawy, co jest rzeczą zrozumiałą z uwagi na datę dodania tej jednostki redakcyjnej, to jednak zasada ciągłości organu administracji publicznej nie pozwala na wniosek, by zakresem upoważnienia nie mogły być objęte sprawy dotyczące spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Upoważnienie to stanowi skuteczną podstawę do działania w imieniu KNF przez Przewodniczącego i jego Zastępców we wszystkich sprawach pozostających w jej właściwości na moment wydawania postanowień i decyzji administracyjnych, z wyłączeniem rozstrzygnięć co do istoty sprawy w sprawach, o których mowa w art. 12 ust. 2 i 2a ustawy o nadzorze, te ostatnie są bowiem zastrzeżone dla KNF. W tym miejscu podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane, jak już wyżej wskazano, przez organ – KNF, stosownie do treści art. 11 ust. 1 – 3 ustawy o nadzorze. Zatem nie są obarczone kwalifikowaną wadą prawną (nie są nieważne). Natomiast zalecenia z [...] września 2014 r., które nie są decyzją administracyjną (o czym również była wyżej mowa) i nie stanowią rozstrzygnięcia co do istoty sprawy mogły być wydane przez Przewodniczącego KNF lub jego Zastępcę. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie KNF nie naruszyła zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nadzoru wyczerpująco zbadał w ramach obu instancji wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), dokonując przy tym wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego, a także uzasadniając obie decyzje administracyjne w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.