VI SA/Wa 2596/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Gminy [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] września 2020 r., na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510) – zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę [...] utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 27 kwietnia 2018 r., stwierdzającą, że M. P. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia, w okresach : od [...] do [...] marca 2014 r.; od [...] do [...] maja 2014 r.; od [...] do [...] września 2014 r.; od [...] do [...] listopada 2014 r.; od [...] do [...] marca 2015 r.; od [...] do [...] maja 2015 r., od [...] do [...] września 2015 r.; od [...] do [...] listopada 2015 r.; od [...] do [...] marca 2016 r.; od [...] do [...] maja 2016 r.; od [...] do [...] września 2016 r. oraz od [...] do [...] listopada 2016 r. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej u płatnika tych składek – Gminy [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., 20 lutego 2018 r. zwrócił się do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania przez M. P. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania zawartych z płatnikiem w ww. okresach umów zatytułowanych "umowa o dzieło". Organ ustalił, że przedmiot tych umów obejmował zbieranie należności za pobór wody na terenie Gminy [...] (soł. K.). Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszcząwszy postępowanie administracyjne zawiadomił o tym M. P. oraz Urząd Gminy [...]. W stosunku do tak określonych stron prowadził dalsze czynności procesowe. Organ przyjął, że – wbrew treści zawartych umów, nazwanych umowami o dzieło – w rzeczywistości wykonywano pracę na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) – zwanej dalej "k.c." zastosowanie mają przepisy o zleceniu. Wobec tego w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. ustalono, że M. P. podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umów zawartych z płatnikiem, którego oznaczono jako "Urząd Gminy [...]". W ten sam sposób opisano płatnika w uzasadnieniu decyzji. Wymieniając podmioty, którym doręczana jest decyzja określono je jako "adresat", "płatnik" oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. W wyniku wniesionego przez płatnika składek odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że wprawdzie skarżąca zawarła umowy, które nazwano umowami "o dzieło", lecz w rzeczywistości ich treść odpowiada umowie o świadczenie usług, bo ich przedmiot nie polegał na dostarczeniu rezultatu pracy wykonawcy, nie był samoistny wobec niego ani zindywidualizowany. Polegał na starannym wykonaniu prostych czynności faktycznych, a odpowiedzialność za wykonanie umów spoczywała na zamawiającym. Zdaniem organu czynności te nie były charakterystyczne dla umowy o dzieło, bowiem ta, w świetle art. 627 i nast. k.c. wymaga określonego rezultatu, który nie występuje w przypadku wykonywania wielu jednorodnych i powtarzalnych czynności, a za takie uznano pobór należności za wodę. Na ostatniej stronie decyzji wskazano, że podlega ona doręczeniu M. P. oraz Urzędowi Gminy [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem wniesionej przez Gminę [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono w niej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wadliwe określenie stron postępowania, bo za płatnika powinna być uznana Gmina [...], nie zaś Urząd tej Gminy, art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i powielenie wad postępowania pierwszoinstancyjnego polegających na nieprawidłowym określeniu strony postępowania oraz art. 28 i art. 29 k.p.a. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 66 1 pkt 1 lit. e w związku z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach polegające na uznaniu, że M. P. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia na skutek błędnej interpretacji art. 734 § 1 i art. 750 w związku z art. 627 k.c. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w pierwszej instancji podlegały stwierdzeniu nieważności, albowiem zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W nauce i orzecznictwie powszechnie akceptuje się praktykę organów wskazywania stron – adresatów decyzji w tzw. rozdzielniku decyzji, to jest w miejscu, w którym organ wymienia tych, którym doręcza decyzję. Dla prawidłowości decyzji nie może mieć przecież większego znaczenia to, w którym miejscu strona zostanie oznaczona, byleby nastąpiło to w sposób jednoznaczny (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16, LEX nr 2469290, H. Knysiak-Sudyka [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 107, teza 5). Dlatego nie budzi zastrzeżeń to, że w tym właśnie miejscu decyzji organy postanowiły wymienić strony postępowania. Uczyniły to jednak wadliwie, bo jeden z podmiotów określonych jako strona takiego przymiotu nie nosił. Wyjaśnić należy, że określenie adresata decyzji należy do konstrukcyjnych elementów tego aktu, a więc dla niego podstawowych, warunkujących jego byt. Zdolność do czynności w postępowaniu administracyjnym, zwana zdolnością administracyjnoprawną, przysługuje osobom fizycznym, osobom prawnym oraz państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, a także organizacjom społecznym nieposiadającym osobowości prawnej (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 29, teza 1). W tej sprawie zdolność prawna przysługiwała (poza M. P.) płatnikowi składek, to jest Gminie [...]. Pomimo to organy prowadziły postępowanie i wydały decyzje w obu instancjach kierując decyzję do urzędu tej Gminy, a więc jednostki organizacyjnej obsługującej Gminę. W ten sposób opisano stronę nie tylko w tzw. rozdzielnikach decyzji, ale w rozstrzygnięciach i uzasadnieniach. Decyzje zostały zatem skierowane do adresata, któremu nie tylko nie przysługiwał status strony, ale nie posiadał on wspomnianej zdolności administracyjnoprawnej. Konsekwencją wskazania w obydwu decyzjach, jako strony podmiotu, któremu nie przysługuje wspomniana zdolność administracyjnoprawna stało się spełnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodać należy, że nie mamy tu do czynienia jedynie z wadliwym doręczeniem decyzji, lecz z nieprawidłowo, pod względem podmiotowym skonkretyzowaną wiązką praw i obowiązków. Decyzje zaadresowano wobec struktury organizacyjnej, która w żadnej konfiguracji procesowej, nawet potencjalnie przymiotu strony nosić nie może (zob. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 156, teza 13, wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2215/17, LEX nr 2699631, wyrok NSA z wyrok NSA z 8.05.2014 r., sygn. akt II GSK 377/13, LEX nr 1481797). Argumenty odpowiedzi na skargę, odnoszące się do tego, że płatnik składek w taki właśnie sposób opisywał swój status oceny tej zmienić nie mogą, bowiem po myśli art. 7 k.p.a. to organy administracji obowiązane są nie tylko do przestrzegania prawa, ale też do stania na straży praworządności. Wynikająca z tego przepisu norma drugiego stopnia zobowiązuje organy do dbania o zgodność z prawem podejmowanych w toku prowadzonego postępowania czynności. Jak zwrócono uwagę w piśmiennictwie, temu swoistemu nadzorowi i kontroli poddane są organy administracji oraz inne podmioty postępowania, w tym jego strony (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 70). Akceptacja nieprawidłowych czynności strony w postępowaniu administracyjnym może skutkować obciążającej administrację wadliwością decyzji. Sumując, kierując decyzję do jednej ze stron postępowania wskazanej jako "Urząd Gminy [...]" wyczerpywano znamię "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie", a więc unormowanego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszenia stwarzającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Uchybienie to wystąpiło pierwotnie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wydana na skutek odwołania decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności petryfikowała to naruszenie. Ustalenie to legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność także decyzji wydanej w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).