I OSK 2215/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/17 w sprawie ze skargi N. B., P. B., A. B. i M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od N. B., P. B., A. B. i M. B. solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 121/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. B., P. B., A. B. i M. B. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1975 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 1557 m2, będącą własnością W. B. Na mocy decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1977 r. ww. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na okres 99 lat. Pismami z 20 lipca 1990 r. i 9 października 1991 r. W. B. wystąpił o zwrot części ww. nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. uwzględnił wniosek, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Krakowski decyzją z [...] września 1991 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z [...] października 1992 r. orzekł o zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela W. B. części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 7 m2 i [...] o pow. 314 m2, położonej w [...] i jednocześnie zobowiązał poprzedniego właściciela do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 3.937.194 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego – stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] października 1992 r. Wojewoda ustalił, że organ rejonowy błędnie przyjął, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił były właściciel. Zmarł on bowiem w Krakowie 21 sierpnia 1983 r. Z wnioskiem wystąpił jego następca prawny również W. B. (syn W. i A.) i na jego wyłączną rzecz nastąpiło orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Drugi następca prawny byłego właściciela, jak ustalił organ, J. B. ani nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani nie przyłączył się do wniosku W. B. W chwili rozstrzygania sprawy organ nie dysponował jego oświadczeniem w tym przedmiocie. Wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego z kilku uprawnionych podmiotów, w ocenie organu nadzoru, świadczy o rażącym naruszeniu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) w jego brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Wojewoda wskazał, że w przypadku istnienia kilku następców prawnych poprzedniego właściciela, do zwrotu nieruchomości potrzebna jest zgoda ich wszystkich. W ocenie Wojewody, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. powinien w postępowaniu zwrotowym zweryfikować tożsamość wnioskodawcy, a następnie po uzyskaniu informacji o śmierci poprzedniego właściciela ustalić jego następców prawnych. Zaniechanie powyższego i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz tylko jednego z uprawnionych spadkobierców jest rażącym naruszeniem art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ stwierdził, że z uwagi na wskazaną wadliwość kwestionowanej decyzji nie zachodziła konieczność badania czy pozostawanie zwracanej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej nie stało na przeszkodzie jej wydaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. B., A. B., N. B. i P. B.– następcy prawni zmarłego w dniu 24 marca 2013 r. W. B. (syna W. i A.). Decyzją z [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że skoro w dacie złożenia wniosku roszczenie o zwrot nieruchomości przysługiwało nie tylko W. B. (synowi W.), lecz również J. B., a wniosek złożył jedynie pierwszy z nich, to wydając decyzję o zwrocie doszło do rażącego naruszenia art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto Minister wskazał, że skoro działki nr [...] w dniu wydania decyzji zwrotowej stanowiły przedmiot użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej to przeszkodę do ich zwrotu stanowił przepis art. 232 § 1 K.c. Niedopuszczalnym jest bowiem w świetle powołanego przepisu, aby nieruchomość nie będąca własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego była obciążona prawem użytkowania wieczystego. Sytuacja taka zaistniałaby natomiast w przypadku zwrotu na rzecz osoby fizycznej prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 69 ust. 1 również i z tego względu. Z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości co do których orzeczono zwrot wynika bowiem, że pozostają one w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowych. Z treści decyzji Ministra wynika ponadto, że nie podzielił on stanowiska odwołujących co do niemożności stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. o sygnaturze SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039) w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skargę na powyższą decyzję złożyli N. B., P. B., A. B. i M. B., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dna 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał na wstępie analizy charakteru postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności oraz podkreślił, że organy orzekające w sprawie kierowały się wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że w przypadku gdy jest więcej niż jeden były właściciel (więcej niż jeden spadkobierca byłych właścicieli) wywłaszczonej nieruchomości, zwrot nieruchomości może nastąpić wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Na poparcie tej tezy Sąd wskazał na stosowne wyroki, zaznaczając jednak, że prezentowane jest również odmienne stanowisko, które nie wyklucza zwrotu udziału w części ułamkowej nieruchomości. Zdaniem jednak Sądu pierwszej instancji kwestia dopuszczalności orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy braku wniosku wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych została ostatecznie rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1039), w którym uznano za niezgodne z Konstytucją uzależnianie prawa do zwrotu na rzecz byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, gdyż prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu rozważania Trybunału mają charakter uniwersalny i wynika z nich pogląd, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak wniosku wszystkich uprawnionych lub brak udziału w sprawie ich następców prawnych, nie może stać na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie części nieruchomości na rzecz tych podmiotów, które w postępowaniu uczestniczą i zwrotu nieruchomości dochodzą. Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Kierownik Urzędu Rejonowego rażąco naruszył art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, wydając decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na wniosek jednego ze spadkobierców byłego właściciela. Jak zaznaczył przy tym, w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda ograniczył się jedynie do zbadania decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomijając pozostałe przesłanki nieważnościowe. W szczególności nie rozważył, czy decyzja z dnia [...] października 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych przez Prezydenta Miasta Krakowa w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. jak również czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda nie zbadał także, czy przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu ustanowione na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego zostało rozwiązane, co jest przeszkodą prawną do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W spełnieniu tego zadania organu nie może natomiast wyręczyć sąd administracyjny. Z tych względów zarówno decyzja Ministra, jak i Wojewody nie mogły się ostać. Odwołując się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Minister rozważył kwestię ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach podlegających zwrotowi, stwierdzając, że z tego powodu decyzja z dnia [...] października 1992r. obciążona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości została jednak pominięta w całości przez Wojewodę, co wiąże się z zaniechaniem dokonania własnej oceny. Organ odwoławczy przystąpił bezpośrednio do niej przez co nie dokonano dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Końcowo, cytując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 i przedstawiając szczegółowo stan faktyczny jaki legł u podstaw jego wydania, Sąd pierwszej instancji polecił, aby organy administracji rozważyły czy wzruszenie decyzji po upływie ponad 11 lat nie powoduje naruszenia art. 2 Konstytucji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 156 § 2 K.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji powinny rozważyć, czy wzruszenie decyzji administracyjnej po upływie ponad 11 lat od jej wydania, spełnia kryterium "znacznego upływu czasu", a co za tym idzie stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP podczas, gdy (przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 ma wyłącznie charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, a zatem brak podstaw do stwierdzenia, że organ jest uprawniony do dokonywania żądanej przez sąd oceny; - naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione zarzucenie przez Sąd organowi II instancji przeprowadzenia przedmiotowego postępowania z naruszeniem zasady dwuinstancyjności podczas, gdy zasada ta w toku niniejszego postępowania nie doznała uszczerbku, zaś organ Il instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo zaistniałej konieczności uzupełnienia uzasadnienia decyzji w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. z uwagi na zobowiązanie organów do oceny wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 na niniejszą sprawę, który ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza nakaz rozpoznania sprawy administracyjnej przez dwa różne organy. Jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wobec tego, że tożsamość przedmiotową sprawy wyznacza określona norma prawa materialnego w orzecznictwie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona wówczas gdy organ odwoławczy w następstwie wniesionego odwołania odmiennie zakwalifikuje z punktu widzenia prawa materialnego przedmiot rozstrzygnięcia (por. przykładowo wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06, czy wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 535/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Nakaz dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz jest obowiązany rozpoznać ją samodzielnie niejako na nowo zarówno w zakresie ustalenia jej stanu faktycznego, jak i zastosowania przepisów prawa. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do zbadania sprawy w każdym jej aspekcie nie tylko z punktu widzenia ustaleń i ocen dokonanych przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że zasada dwuinstancyjności nie może doznać uszczerbku w sytuacji gdy organ odwoławczy wyrazi odmienną niż organ pierwszej instancji ocenę prawną sprawy, czy też zwróci uwagę na takie kwestie prawne, które pominął organ pierwszej instancji. Granicę, której przekroczenie skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyznacza możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji niesłusznie zatem zarzucił organowi odwoławczemu uchybienie zasadzie dwuinstancyjności przez to, że ten zbadał sprawę w zakresie w jakim nie uczynił tego organ pierwszej instancji tj. uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie tyle co z uwagi na rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony przez jednego z dwóch spadkobierców byłego właściciela ile z uwagi na zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego. Oczywistym jest, że z tego powodu tj. wyłącznie z powodu innej oceny prawnej sprawy, czy też raczej zwrócenia uwagi na inny jej aspekt prawny organ drugiej instancji nie miał możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym obowiązany był do jej załatwienia przez wydanie decyzji merytorycznej. Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 15 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Najprawdopodobniej Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł różnicy jaka wynika z zastosowania przez organ odwoławczy odmiennej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co z reguły rzeczywiście prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności ze względu na brak zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w pierwszej i drugiej instancji od rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej (nieważności decyzji zwrotowej), ale w kontekście innego występującego w niej zagadnienia prawnego. Usprawiedliwiona jest również druga podstawa skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił swoje stanowisko co do możliwości uwzględnienia w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze P 46/13. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, poza stwierdzeniem, że "(o)rzeczenie to nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w sposób normatywny, gdyż nie eliminuje z porządku prawnego, ani nie zmienia tekstu obowiązującego przepisu w jakiejkolwiek części", polecił organowi "rozważyć (...) czy wzruszenie decyzji Kierownika UR po upływie ponad 11 lat, należałoby rozważać w kategoriach naruszenia art. 2 Konstytucji RP." Organ, jak wynika z uzasadnienia jego rozstrzygnięcia już raz rozważył szczegółowo możliwość zastosowania w sprawie wyroku TK, dochodząc do wniosku, że z uwagi na jego charakter nie ma możliwości jego uwzględnienia. Sąd natomiast poza kilkoma ogólnymi stwierdzeniami co do charakteru tego orzeczenia nie wyjaśnił czy wyrok ten, pomimo że "nie zmienia treści przepisu i nie ingeruje w jego treść" może być stosowany czy nie w odniesieniu do kwestionowanej decyzji z [...] października 1992 r. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w zarzucie przepisy, albowiem zarówno norma zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a. jak i art. 153 P.p.s.a. wymagają aby stanowisko sądu administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku skierowane do organu ponownie rozpatrującego sprawę było jasne i zrozumiałe. Z wywodów Sądu nie wynika natomiast czy poleca on uwzględnienie wyroku TK w sprawie czy zaś tylko ponowne rozważenie możliwości jego zastosowania. Nie jest też jasne, czy stanowisko organu co do niemożności uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatecznie zyskało akceptację Sądu pierwszej instancji czy nie i czy był to czynnik przesądzający o wyniku sprawy sądowoadministracyjnej czy też wyłącznie zalecenie dla organu do zbadania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Bez względu jednak co w istocie Sąd pierwszej instancji miał na względzie, polecając rozważenie czy "wzruszenie decyzji Kierownika UR po upływie ponad 11 lat, należałoby rozważać w kategoriach naruszenia art. 2 Konstytucji RP" należy wskazać, że powołany wyrok nie mógł mieć zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Trudność w stosowaniu powołanego wyroku Trybunału, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie polega na tym, że jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wielokrotnie sądy administracyjne w swoich orzeczeniach uwzględniały i nakazywały organom kierowanie się treścią podobnych co do charakteru orzeczeń Trybunału (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dostępne w Bazie Orzeczeń Lex). Każdy wyrok Trybunału, także ten o pominięciu prawodawczym, wymusza na sądach i organach konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to z kolei prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym m. in. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. I na tym właśnie polega trudność, a także pewne niebezpieczeństwo w stosowaniu wyroku Trybunału. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Z uwagi jednak na to, że ustawodawca, pomimo upływu kilku lat od wydania wyroku, nie podejmuje inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany przepisu art. 158 § 2 K.p.a. w orzecznictwie wyrażono pogląd o możliwości jego zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok z 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 694/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na https://cbois.nsa.gov.pl). Podzielając, co do zasady, powyższe stanowisko, uznanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, że upływ obecnie już 27 lat od wydania kwestionowanej decyzji uprawnia do zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. nie jest właściwe. W sprawie brak jest bowiem jakichkolwiek okoliczności przemawiających za koniecznością ochrony skarżących. Wprawdzie odpowiedzialność za kwalifikowaną wadliwość decyzji administracyjnej z [...] października 1992 r. ponosi ostatecznie organ załatwiający sprawę, który nie zweryfikował należycie tożsamości wnioskodawcy W. B. tym niemniej nie można pomijać, że to sam wnioskodawca wykorzystał zbieżność swojego imienia i nazwiska z imieniem i nazwiskiem poprzedniego właściciela nieruchomości, nie ujawniając ani swojego statusu w sprawie, ani faktu, że nie jest jedynym spadkobiercą. Z tych wszystkich względów, uznając zasadność podstaw skargi kasacyjnej należało uchylić wadliwy wyrok Sądu pierwszej instancji, a wobec wyjaśnienia istoty sprawy rozpoznać skargę. Skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że decyzja z [...] października 1992 r. obarczona jest kwalifikowaną wadliwością rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. Nie dostrzegły jednak, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, że wadliwość ta tkwi przede wszystkim w skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, a nie w złożeniu wniosku przez jednego ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Treść kwestionowanej decyzji nie nasuwa najmniejszych wątpliwości co do tego, że jej adresatem jest nie wnioskodawca W. B. syn W. i A., lecz poprzedni właściciel również W. B. syn J. i M., który zmarł 21 sierpnia 1983 r. W decyzji orzeczono zatem o zwrocie nieruchomości "na rzecz poprzedniego właściciela" i jego też zobowiązano do zwrotu zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. Świadczy o tym nie budząca wątpliwości treść decyzji. Tym samym orzeczono o uprawnieniu i obowiązku w odniesieniu do osoby zmarłej, a nie w odniesieniu do jej spadkobiercy - wnioskodawcy. Zbieżność jego imienia i nazwiska z danymi poprzedniego właściciela nie mogła konwalidować błędu organu, błędu o charakterze rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5, poz. 108 z glosą M. Stahl, z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16). Dodać też należy, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dotyczy przypadków skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7 pkt III. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" do art. 156). Choć można spotkać się z odmiennym poglądem, kwalifikującym skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17 oraz z 28 marca 2017 r., II OSK 1915/15). W przepisach K.p.a. rozróżnia się czynność "skierowania decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) od czynności jej doręczenia (art. 109 § 1 i § 2 K.p.a.) i czynnościom tym nadaje się odrębne znaczenia prawne. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13, wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, II SA/Kr 734/15, A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359). Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie bowiem decyzja zwrotowa dotyczyła osoby dysponującej interesem prawnym nie mającej jednak z uwagi na śmierć zdolności prawnej (por. art. 30 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 Kodeksu cywilnego). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tym przede wszystkim polegała wadliwość kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1992 r. Dodatkowo należy zauważyć, że nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszłoby do rażącego naruszenia prawa w wyniku załatwienia wniosku złożonego przez jednego z uprawnionych z pominięciem pozostałych. Wprawdzie rzeczywiście orzecznictwo ostatecznie dopuściło możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez jednego ze spadkobierców byłego właściciela z pominięciem pozostałych, tym niemniej w takiej sytuacji organ powinien orzec o zwrocie udziału we współwłasności odpowiadającego jego udziałowi w spadku, a nie o całości nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zatem, nawet gdyby przyjąć, że kwestionowaną decyzją orzeczono o uprawnieniu nie poprzedniego nieżyjącego właściciela lecz jego spadkobiercy, choć jak wskazano wyżej nie ma ku temu najmniejszych podstaw, to i tak przez sam fakt, że orzeczono o zwrocie całości nieruchomości, a nie udziału, zaistniałaby podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dostrzeżenie powyższych wadliwości w decyzji z dnia [...] października 1992 r. o charakterze rażącego naruszenia prawa czyniło zbędnym analizowanie charakteru wadliwości związanej ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Wadliwość ta natomiast powinna być, jeżeli już, to badana w kontekście wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. niewykonalności decyzji, a nie wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność ta jednak nie mogła mieć już większego znaczenia w sprawie. Z powyższych względów na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 203 pkt 2 P.p.s.a.