VI SA/Wa 26/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. Y. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej organ, GITD) zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2016 r. nr [....] (dalej WITD) o nałożeniu na skarżącego, K. A. (dalej skarżący, strona) kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych, za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), art. 28 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej utd.), art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M.P. z 2005 r., nr 61 poz. 806) oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 21 czerwca 2016 r. w miejscowości C., na drodze krajowej nr 7 została przeprowadzona kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował obywatel [...] I. B. Kierujący wykonywał międzynarodowy transport drogowy w imieniu skarżącego. Podczas kontroli ustalono, że kierujący po dokonanym w Polsce rozładunku wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy na Słowację. Do kontroli kierujący nie okazał żadnego zezwolenia uprawniającego do wykonywania wymienionego przewozu drogowego. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Pismem z 21 czerwca 2016 r. WITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowy. W piśmie z 3 sierpnia 2016 r. strona złożyła wyjaśnienie podnosząc, że do naruszenia doszło na skutek pomyłkowego pozostawienia przez kierowcę w miejscu rozładunku dokumentacji niezbędnej do okazania podczas kontroli, w tym także zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nr 2606304. Podniosła również, iż nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a do naruszenia doszło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz przyznanie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WITD okoliczności zapewnienia przez stronę właściwej organizacji i dyscypliny pracy wymaganej podczas wykonywania przewozów drogowych i wyposażenia kierowcy w ważne i wymagane dokumenty do przewozu międzynarodowego oraz braku wpływu na powstanie naruszenia spowodowanego przez kierowcę omyłkowym pozostawieniem dokumentów w miejscu rozładunku, - naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji powodów nieuznania braku wpływu strony na powstanie naruszenia, - naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. poprzez jego niezastosowanie. Podnosił, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wyjaśnił, że kierowca wyjechał w trasę z pełną dokumentację, co potwierdził w złożonym oświadczeniu. Zaznaczył również, że pozostawiona przez kierowcę w miejscu rozładunku dokumentacja została doręczona pracownikom WITD w ciągu 2 godzin od zatrzymania. Podkreślał, że fakt posiadanie dokumentów przez kierowcę wykonującego przewóz drogowy potwierdza pieczęć umieszczona na zezwoleniu na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP i pobranie adnotacji Dl z przedmiotowego zezwolenia podczas przekraczania granicy z Polską na przejściu granicznym B. - K. Wskazał, że fakt posiadania przez kierowcę niezbędnej dokumentacji wynika także z listu przewozowego CMR, który zawiera wszystkie niezbędne pieczęcie graniczne umożliwiające wykonanie przewozu na terenie Polski. Zdaniem skarżącego nie może on odpowiadać za dokonane naruszenie, ponieważ do powstania naruszenia doszło na skutek roztargnienia kierowcy, a więc na skutek okoliczności, na których zaistnienie strona nie miała wpływu. Dlatego też, zdaniem skarżącego, organ powinien zastosować w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd oraz umorzyć wszczęte postępowanie. Wskazał również, że WITD nie odniósł się do okoliczności doręczenia do organu wymaganych dokumentów oraz okoliczności dotyczącej organizacji pracy. Rozpoznając odwołanie GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Rosji do Słowacji. Nie był to przejazd tranzytowy, bowiem w Polsce strona dokonała rozładunku skąd udał się na Słowację po odbiór ładunku przeznaczonego dla odbiorcy mającego siedzibę na terenie Federacji Rosyjskiej. Fakt wykonania przewozu towaru przeznaczonego dla polskiego przedsiębiorcy potwierdza dokument przewozowy CMR i oświadczenie z dnia 20 lipca 2016 r. złożone przez kierowcę wykonującego przewóz. Organ wskazał, że na wykonanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Rosji na Słowację i z powrotem strona skarżąca nie posiadała stosownego zezwolenia. Zezwolenie nr [...], przedłożone przez stronę w toku postępowania wyjaśniającego przed WITD, uprawniało stronę jedynie do wykonania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Rosji do Polski i z powrotem. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ przywołał treść art. 87 ust. 1 pkt 3a utd. i wskazał, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy powinien w chwili dokonywania kontroli okazać kontrolującym inspektorom właściwe zezwolenie. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom strony, to nie pomyłka kierującego była powodem zaistnienia naruszenia, lecz nie wyposażenie go przez przedsiębiorcę we właściwe zezwolenie. Gdyby kierujący takie zezwolenie posiadał, to okazałby je w dniu kontroli. Zdaniem GITD kontrolowane przez niego postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. WITD zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. WITD nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a., bowiem działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Pouczył stronę o przysługujących jej prawach a w uzasadnieniu decyzji odniósł się do pisemnych wyjaśnień strony składanych w toku postępowania. WITD uzasadnił swoje stanowisko w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem GITD w sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 utd. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia przez organ okoliczności, iż: a) przewoźnik zagraniczny nie posiadał ważnego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy w sytuacji gdy podczas kontroli od kierowcy pojazdu żądano okazania pozwolenia na międzynarodowy przewóz rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, b) w chwili zatrzymania do kontroli pojazd o nr rejestracyjnym [...] był pusty z uwagi na rozładunek towaru przewożącego do Polski w miejscowości T. co potwierdza dokument CMR. c) kierowca w chwili zatrzymania do kontroli posiadał w kabinie uchwałę nr [...] która zgłoszona została w Ministerstwie Transportu na przewóz rzeczy ze Słowacji na Rosję co potwierdza dokument CMR, d) odwołujący zapewniał właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów wskazanych w ustawie o transporcie drogowym, gdyż odwołujący posiadał i powierzał kierowcom ważne wymagane dokumenty do przewozu międzynarodowego i pouczał ich o konieczności posiadania tychże dokumentów przez cały okres podróży, e) art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia przez organ okoliczności, iż transport odbywał się w oparciu o wymagane i ważne zezwolenia, jednakże w ocenie przewoźnika posiadał on stosowne zezwolenie na przewóz rzeczy ze Słowacji do Rosji. 2. przepisów prawa materialnego: a) art. 92c ust. 1 pkt. 1 utd. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy dowodzą, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia - naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Podniósł, że przekazał kierowcy wyjeżdżającemu w trasę niezbędne zezwolenia na transport oraz pouczył go o konieczności posiadania powierzonej dokumentacji przez całą podróż, zaś pracownik omyłkowo pozostawił niezbędne zezwolenie podczas rozładunku, które następnie doręczono organowi kontrolnemu w ciągu 2 godzin od dokonania kontroli. Skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność dokonanego przewozu przez przewoźnika w oparciu o wydane zezwolenia i dokumenty CMR. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji WITD; zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 28 ust. 1 utd. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Powyższy przepis statuuje zatem zasadę (obowiązek posiadania przedmiotowego zezwolenia) oraz wyjątek od niej (odmienne postanowienia w tej kwestii zawarte w umowach międzynarodowych). Warunek posiadania zezwolenia dotyczy zarówno pojazdu samochodowego załadowanego jak i tzw. przejazdu na pusto (por. wyrok NSA z 24 lipca 2011 r., II GSK 1182/10). Z kolei sankcja za naruszenie dyspozycji art. 28 utd. (za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia) została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod lp. 3.1. załącznika nr 3 do utd. w postaci kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Przytoczony przepis jednoznacznie wskazuje, że warunkiem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia udzielonego przez ministra do spraw transportu. Wymóg ten nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych. Umowa z 30 sierpnia 1996 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisana w Warszawie (M.P. z 2005 r. nr 61 poz. 806) nie zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej umowy - przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 6 niniejszej Umowy, wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy Umawiających się Stron. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i 2 ww. umowy przewoźnikowi nie zezwala się na wykonywanie przewozów podróżnych i ładunków między dwoma punktami, znajdującymi się na terytorium drugiej Umawiającej się Strony. Przewoźnik może wykonywać przewozy z terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony na terytorium trzeciego państwa oraz z terytorium trzeciego państwa na terytorium państwa jednej z Umawiających się Stron, jeżeli otrzyma specjalne zezwolenie wydane przez właściwe organy drugiej Umawiającej się Strony. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 1b utd. kierowca pojazdu, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, odpowiednie zezwolenie. Przedstawiona regulacja pozostaje w ścisłym związku z postanowieniami art. 10 ust. 2 ww. umowy. Umawiające się strony ustaliły, że zezwolenia oraz inne dokumenty, które są wymagane stosownie do postanowień umowy powinny znajdować się w pojeździe samochodowym, którym jest wykonywany przewóz i powinny być okazywane na żądanie właściwych organów. W sprawie bezsporne jest, że zatrzymany w dniu 21 czerwca 2016 r. na drodze krajowej nr 7 w miejscowości C., zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował I. B. wykonywał na rzecz skarżącego przejazd z Rosji do Słowacji. Nie był to przejazd tranzytem przez Polskę. W dniu 20 czerwca 2016 r. pojazd został rozładowany w miejscowości T., skąd wyruszył na Słowację po odbiór ładunku przeznaczonego dla odbiorcy mającego siedzibę na terenie Federacji Rosyjskiej. Wówczas też został zatrzymany do kontroli drogowej. Kierujący pojazdem w chwili kontroli nie posiadał w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżący podnosi, że zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było wystawione dnia 6 listopada 2015 r. z datą ważności do 31 grudnia 2016 r. (por. zezwolenie nr [...] załączone do akt administracyjnych). Przedmiotowe zezwolenie uprawniało przewoźnika do wykonania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium państwa określonego w zezwoleniu a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z danych zawartych w części B zezwolenia, wypełnianych przez posiadacza zezwolenia wynika, że kontrolowany zespół pojazdów został załadowany na terenie Federacji Rosyjskiej. W dniu 19 czerwca 2016 r. pojazd wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W rubryce określającej państwo rozładunku wskazano Rzeczpospolitą Polską. Wskazane zezwolenie uprawniała zatem jedynie do wykonania międzynarodowego przewozu rzeczy z Rosji do Polski i z powrotem. Nie uprawniało do dalszego przejazdu na terytorium Słowacji w celu pobrania ładunku i przewiezienia go na terytorium Federacji Rosyjskiej. Na wykonanie tego rodzaju przewozu skarżący powinien posiadać zezwolenie uprawniające do wykonywania przewozu drogowego rzeczy między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium państwa innego niż określone w zezwoleniu. Kwestię wykonywania tego rodzaju przewozów reguluje przywołany wyżej art. 9 ust. 2 umowy z dnia 30 sierpnia 1996 r. W analizowanym przypadku podczas kontroli osoba kierująca pojazdem nie okazała zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 2 umowy, dlatego też decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł należy uznać za prawidłową. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że stosowne zezwolenie pozostawiono w miejscu rozładunku kontrolowanego pojazdu, wskazać należy, że powyższe nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Okolicznością uzasadniającą nałożenie kary było bowiem to, że podczas kontroli zezwolenie nie zostało okazane kontrolującym, jak tego wymaga art. 28a ust. 3 utd. W przypadku nieokazania podczas kontroli odpowiedniego zezwolenia, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia, co uprawnia do nałożenia sankcji finansowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 utd. Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wskazać należy, że przepis art. 92a utd. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. NSA w wyroku z 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Podkreślić należy, że ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 utd.- jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Zgodnie z art. 92 c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do jego powstania. W szczególności, sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń, z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Wskazany wyżej przepis odnosi się zatem do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w dyspozycji ww. przepisu nie mieści się zachowanie kierowcy będące wynikiem roztargnienia (pozostawienie dokumentacji w miejscu załadunku). Przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry, w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jednocześnie wszechstronnej oceny zebranego w toku kontroli materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonych decyzji. Ponadto, stanowisko wyrażone w decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ) oddalił skargę.