VI SA/Wa 2619/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., którą na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) nałożył na T. P. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd w dniu 30 czerwca 2014 r. po autostradzie [...] na odcinku P. – G. (granica państwa), bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zespołem pojazdów o masie przekraczającej 3,5 t. Organ, na podstawie protokołu kontroli z dnia 30 czerwca 2014 r., dowodów rejestracyjnych skontrolowanego zespołu pojazdów oraz pisma Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. z dnia 6 października 2014 r., ustalił, że dmc samochodu A. o nr rej. [...] wyniosło 2345 kg, a dmc przyczepy kempingowej K. o nr rej. [...] wyniosło 1300 kg, czyli łącznie – 3645 kg. W chwili kontroli pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBOX służące do poboru opłaty elektronicznej, zaś na drodze znajdowały się właściwe znaki informujące o poborze opłaty elektronicznej. Organ wyjaśnił również, że rozporządzeniem Rady Ministrów z 6 sierpnia 2014 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1112) wprowadzono zmianę nazwy odcinka autostrady [...]: węzeł P. - węzeł S. na węzeł P. - węzeł G. (granica państwowa), zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 1 lit. d ww. rozporządzenia. GITD przytoczył treść przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia oraz podkreślił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Uznał, że nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tym przepisie stan faktyczny. Organ wyjaśnił również, że przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, bowiem kary pieniężne, wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. P., wnosząc o jej uchylenie, a także decyzji ją poprzedzającej. Podniósł zarzut naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w mocy decyzji rażąco naruszającej te przepisy. W ocenie skarżącego, obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem szeregu konstytucyjnych zasad, w szczególności wyrażonej w art. 8 ust. 2 zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji a także zasady państwa prawa. Skarżący wskazał, że nie prowadzi działalności, której wykonywanie wymaga biegłej znajomości przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie odpłatności za korzystanie z dróg w zależności od tonażu pojazdu lub zespołu pojazdów. Skorzystał z drogi publicznej tylko w celu incydentalnego przejazdu na urlop wypoczynkowy samochodem osobowym z przyczepą turystyczną. Zdaniem skarżącego trudno wymagać od przeciętnego obywatela, aby wiedział, że pojazd osobowy (poniżej 3,5 tony masy) wraz z przyczepą (której dopuszczalna masa całkowita jest mniejsza niż 3,5 tony) podlegały opłatom, bowiem naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej możliwe jest jedynie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia. W ocenie skarżącego, administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, a ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kara 3000 zł jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do przewinienia, które było jednorazowe i całkowicie niezawinione. Nakładanie tak surowych kar następuje bez indywidualizacji odpowiedzialności, jak również bez uwzględnienia możliwości finansowych ukaranego, w tym jego sytuacji materialnej i rodzinnej. Inaczej bowiem powinien być taktowany incydentalny przejazd pojazdem osobowym, nie związany z działalnością zarobkową, a inaczej naruszenia, których dopuszczają się profesjonalni przewoźnicy pojazdami ciężkimi. Zrównanie wysokości tych kar stanowi oczywiste naruszenie ww. konstytucyjnej zasady. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, iż ustawodawca sam zauważył niekonstytucyjność nałożonych kar, co zobrazował nowelizacją przepisów u.d.p. dokonaną ustawą z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2014 poz. 1310), która wprowadza kary pieniężne w niższej wysokości, tj. 500 i 1.500 złotych. W ocenie skarżącego, nałożone decyzje naruszają także konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 220/15, oddalającym skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd zgodził się z organem, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. istniała podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej bowiem poruszał się on zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony bez zainstalowano w samochodzie urządzenia viaBOX. Sąd powołał się przy tym na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. (dalej GDDKiA) z dnia 6 października 2014 r., z którego wynika, że odcinek drogi, po którym skarżący wykonywał kontrolowany przejazd, był prawidłowo oznakowany znakami informacyjnymi, wskazującymi, że jest to droga płatna (znak T-34). Tym samym skarżący wiedział, a przynajmniej powinien wiedzieć, że po ww. odcinku drogi przejazd jest możliwy tylko przy uiszczeniu stosownej opłaty. Po rozpoznaniu wniesionej przez T. P. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. (sygn. akt. II GSK 152/16) uchylił ww. wyrok Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA – akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej – błędnie ograniczył się do powielenia poglądu organu w zakresie wniosków wynikających z treści pisma GDDKiA oraz odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej). Następnie wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału, tj. oświadczeń skarżącego o braku oznaczenia ostrzegającego przed wjazdem na płatny odcinek autostrady w miejscu pozwalającym na wybór drogi alternatywnej, a w konsekwencji nie odniósł się do tych oświadczeń w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też na konieczność wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaprezentowanego stanowiska NSA i ocenienia prawidłowości stanowiska organu co do oznakowania odcinka autostrady [...] węzeł P. - węzeł G. w dniu przejazdu, pod kątem realnej możliwości dokonania wyboru innej nieodpłatnej trasy przez kierującego pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt. II GSK 152/16. Należy w tym miejscu mieć na względzie, że mimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to pozostawił on do zbadania Sądowi I instancji kwestie podniesione w skardze kasacyjnej, m.in. dotyczące prawidłowości zbadania przez organ okoliczności oznakowania odcinka autostrady [...] węzeł P. - węzeł G. w dniu przejazdu, pod kątem realnej możliwości dokonania wyboru innej nieodpłatnej trasy przez kierującego pojazdem. Rozpatrując wniesioną przez T. P. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie przywołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wydana decyzja narusza bowiem przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i art. 77 k.p.a. nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także przedwcześnie uznał za udowodnioną okoliczność, że na trasie przejazdu skarżącego znajdowało się stosowne oznaczenie informujące o wjeździe na drogę płatną, pozwalające na rezygnacje z dalszego przejazdu tą drogą, czym naruszył art. 80 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie w jej całokształcie, mając na uwadze nie tylko powyższe przepisy, ale także ogólne reguły postępowania administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II GSK 195/12, II GSK 392/11, II GSK 2333/11). Skarżący w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wielokrotnie wyjaśnił, że przy wjeździe na autostradę [...] nie znajdowała się stosowna informacja o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej. Tymczasem organ II instancji w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób lakoniczny do zarzutu braku prawidłowego umieszczenia tabliczki T-34 informującej, że dana droga objęta jest systemem elektronicznej opłaty drogowej, stwierdzając jedynie, że ten znak drogowy, ma wyłącznie charakter informacyjny, a o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powołany w treści decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych i wydanych do niej rozporządzeń wykonawczych. Ponadto jak wynika z akt sprawy GITD, badając przedmiotową okoliczność, zwrócił się jedynie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która w odpowiedzi pismem z dnia 6 października 2014 r. poinformowała, że wprowadzenie stałej organizacji ruchu obejmującej oznakowanie T-34 i D-39a, czyli znakiem drogowym D-39a "opłaty drogowe" oraz tabliczką do znaków drogowych T-34 wskazującą "pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną", nastąpił po dniu 3 lipca 2011 r. W piśmie tym wskazano również daty zatwierdzenia projektów docelowej (stałej) organizacji ruchu na odcinkach autostrady [...] węzeł S. - węzeł S. oraz węzeł S. - węzeł P. wraz z datami rzeczywistego wprowadzenia stałych organizacji ruchu poprzez montaż oznakowania w terenie, odpowiednio w dniach 28 listopada 2011 r. i 24 stycznia 2013 r. Treść powołanego pisma stanowiła główny i jedyny element ustalania stanu faktycznego przez GITD przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym samym organ w istocie stwierdził, że odpowiednie znaki znajdowały się na odcinku podlegającym opłacie, a nie wyjaśnił i nie wykazał, aby na trasie skarżącego w czasie jego przejazdu, znajdowały się ww. znaki informujące o wjeździe na płatny odcinek drogi w miejscu umożliwiającym skorzystanie z drogi alternatywnej. Rację ma skarżący podnosząc, że wjeżdżając na autostradę kierowca nie ma możliwości zawrócenia lub cofania, a zatem umieszczenie znaku informującego o płatnej drodze powinno się znaleźć odpowiednio przed wjazdem na drogę płatną, jeszcze w miejscu umożliwiającym rezygnację z przejazdu po takiej drodze. Sąd zauważa też, że skoro ustawodawca ustanowił obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd każdego pojazdu o dmc powyżej 3,5 t po drogach krajowych wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym, wprowadzając sankcję za brak tej opłaty, to każdemu uczestnikowi ruchu powinny być zapewnione odpowiednie warunki do realizacji tego obowiązku, w tym do podjęcia decyzji o skorzystaniu bądź nie z drogi płatnej. Strona nie może dowiadywać się o obowiązku uiszczenia opłaty dopiero po wjeździe na drogę, zwłaszcza gdy nie ma możliwości od razu zawrócić. Skoro zatem w toku postępowania skarżący podnosił okoliczności zarzucające niemożność zastosowania się do oznakowania z zachowaniem przepisów o bezpieczeństwie w ruchu drogowym i obrania drogi innej niż płatna należało w tej kwestii poczynić stosowne ustalenia. Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych i możliwych działań w celu dokładnego oraz należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie ustalenia, czy oznaczenia ostrzegające przed wjazdem na płatny odcinek autostrady znajdowały się w dacie przejazdu skarżącego w miejscu, które umożliwiało skarżącemu zdecydowanie, jeszcze przed wjazdem na płatny odcinek drogi, o wyborze tej drogi lub trasy nieobjętej opłatą. Za takie nie można uznać oparcia się przez organ jedynie na wskazanym powyżej piśmie GDDKiA z dnia 6 października 2014 r. Tylko bowiem ustalony bez żadnych wątpliwości stan faktyczny, może stać się podstawą do nałożenia na stronę kary administracyjnej. Rzeczą organu będzie zatem ponowne ustalenie ww. okoliczności w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w tym zakresie. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji ww. przepisów, a samo postępowanie nie spełniało zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności, poza wymienionym powyżej art. 7, wyrażonych w art. 8 i art. 11 zasad prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz przekonywania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.