VI SA/Wa 268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej Pon.) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa.) po rozpoznaniu zażalenia na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...] pozytywnie opiniującą odwołanie A. W. ze stanowiska notariusza, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy – Prawo o notariacie, po zapoznaniu się z protokołem z wizytacji działalności notariusza A. W., prowadzącego Kancelarię Notarialną w E., sporządzonym przez notariusza E. C. oraz z opinią Zespołu Wizytacyjnego, negatywnie oceniła działalność ww. notariusza i wydała mu pierwszą ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 Pon. Ponadto zatwierdzono zawarte w protokole z wizytacji zaproponowane przez wizytatorów zarządzenia powizytacyjne i zobowiązano A. W. do wykonania tych zarządzeń oraz do nadesłania sprawozdania z ich wykonania w terminie 7 dni od daty otrzymania. Jednocześnie wskazano, że nieudzielanie odpowiedzi w powyższym terminie będzie jednoznaczne z przyjęciem zarządzeń do wiadomości i stosowania oraz uznaniem ich zasadności. Nadto uznano za konieczne przeprowadzenie ponownej wizytacji w I kwartale 2007 r. O treści wyżej wymienionej uchwały i konkretnych zaleceniach powizytacyjnych organ samorządu notarialnego poinformował notariusza pismem z dnia 10 listopada 2006 r. W odpowiedzi, A. W. złożył pisemne wyjaśnienia, w których odniósł się do postawionych zarzutów oraz przedstawił jakie działania podjął dla wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Kolejną wizytację na polecenie Rady Izby Notarialnej w [...], przeprowadzili w dniu 14 czerwca 2007 r. notariusze A. S. oraz P.M. Ustalenia i wnioski zawarte w protokole z tej wizytacji, a także opinia Zespołu Wizytacyjnego były podstawą do podjęcia w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez Radę Izby Notarialnej w [...] uchwały nr [...] negatywnie oceniającej działalność ww. notariusza. Ponadto, wobec powtórnej negatywnej oceny wizytacji, Rada postanowiła odstąpić od wydania zarządzeń powizytacyjnych. A. W. pismem z dnia 6 października 2007 r. skierowanym do Rady Izby Notarialnej w [...] wniósł uwagi i zastrzeżenia do protokołu drugiej wizytacji. W konkluzji wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowego protokołu i umożliwienie mu kontynuowania działalności. Na posiedzeniu Rady Izby Notarialnej w G., które odbyło się [...] października 2007 r., stwierdzono, że po zapoznaniu się z ww. pismem, Rada pozytywnie ocenia chęć poprawienia pracy przez notariusza, jednakże nie widzi podstaw do zmiany oceny wizytacji ani też zmiany treści samego protokołu. W okresie październik – listopad 2007 r. wizytator ds. notarialnych Sądu Apelacyjnego w [...] dokonał, na polecenie Ministra Sprawiedliwości, wizytacji działalności notariusza. Kontrolą objęto czynności notarialne dokonane w okresie od 14 lutego 2005 r. do 11 maja 2006 r. i od 1 stycznia 2007 r. do 31 maja 2007 r. w szczególności w zakresie ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa skutkujących nieważnością czynności oraz ustalenia ciężaru gatunkowego dostrzeżonych uchybień. We wnioskach stwierdzono, że suma uchybień poważnych i licznych drobnych jest taka, że nie pozwala na pozytywną ocenę pracy notariusza. Zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości poinformował A. W. o wszczęciu wobec niego postępowania w trybie art. 16 § 3 Pon. Jednocześnie, na podstawie art. 16 § 3 i 4 Pon., Minister wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii w przedmiocie wszczęcia postępowania o odwołanie A. W. ze stanowiska notariusza. Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w sprawie odwołania A. W. ze stanowiska notariusza ze względu na trzy negatywne wyniki wizytacji. Wskazała ponadto, że przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia notariusza złożone na posiedzeniu Rady dotyczące przebytej choroby nowotworowej, która według zainteresowanego mogła mieć wpływ na uchybienia zawodowe. A. W. złożył zażalenie na powyższą uchwałę, wnosząc o jej zmianę poprzez wydanie uchwały negatywnie opiniującej wszczęcie wobec niego przedmiotowego postępowania o odwołanie ze stanowiska notariusza. W uzasadnieniu szeroko opisał swoje problemy zdrowotne i ich wpływ na prawidłowe funkcjonowanie kancelarii. Zdaniem odwołującego się, organ samorządu powinien uwzględnić podniesione okoliczności. Podkreślił, że wszystkie błędy wykazane w trakcie wizytacji zostały usunięte, nie było skarg na jego pracę ani nie toczą się żadne postępowania sądowe, administracyjne lub odszkodowawcze związane z wykonywanymi obowiązkami. Ponadto wskazał, iż żaden ze sporządzonych aktów notarialnych nie był przedmiotem postępowania sądowego w postępowaniu cywilnym ani w postępowaniu odwoławczym wieczystoksięgowym. Krajowa Rada Notarialna, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, wydała w dniu [...] kwietnia 2009 r. uchwałę nr [...], którą utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu uchwały odwołując się do przepisów wyznaczających status zawodowy notariusza jako osoby zaufania publicznego, organ stwierdził, że skoro analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że wyniki trzech wizytacji z lat 2006, 2007 i 2008 skutkowały trzema ujemnymi ocenami pracy notariusza, to w opinii Krajowej Rady Notarialnej jest to wystarczającą podstawą dla pozytywnego zaopiniowania wniosku o odwołanie A. W. ze stanowiska notariusza. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującą w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wszczęcia postępowania w sprawie odwołania jego osoby ze stanowiska notariusza. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa., gdyż, jak wskazał, organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśnił wszechstronnie zawartego w nim rozstrzygnięcia i nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia zarzucił organowi pominięcie jego dotychczasowej postawy i okoliczności związanych z jego stanem zdrowia. Podniósł, że kancelaria notarialna, którą prowadzi od 14 lutego 2005 r. była wizytowana nie trzy, ale cztery razy, bowiem oprócz wizytacji, na które powołuje się organ, w styczniu 2007 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości naliczania i odprowadzania opłat sądowych i stwierdził, że ocena tej kontroli była pozytywna. Ponowił argumenty merytoryczne wobec nietrafnych, jego zdaniem, zarzutów zawartych w protokołach wizytacji. Wskazał, iż pisemnie ustosunkował się do zarzutów zawartych w zarządzeniach wydanych po wizytacjach przeprowadzonych przez organ samorządu notarialnego, jednakże organ nie zastosował się do powyższych pism. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. VI SA/Wa 1314/09) uchylił zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i stwierdził, że powyższe uchwały nie podlegają wykonaniu. Sąd uznał, że uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] narusza art. 16 § 3 Pon., gdyż nie zawiera opinii, o której mowa w tym przepisie, lecz jedynie opiniuje samo wszczęcie postępowania w sprawie odwołania notariusza. Ponadto Sąd zarzucił zarówno Radzie Izby Notarialnej w [...], jak i Krajowej Radzie Notarialnej nieprzestrzeganie zawartej w art. 7 Kpa. zasady prawdy obiektywnej. Negatywna opinia o notariuszu została bowiem oparta wyłącznie na ujemnych ocenach uzyskanych z wizytacji, bez oceny całego materiału dowodowego, której organ powinien dokonać w świetle przepisów art. 7, 77 i 80 Kpa. Nadto Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie rozważył okoliczności uważanych przez notariusza za istotne i przemawiające na jego korzyść, w szczególności dotyczących dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej i jego postawy, pomijając argumentację związaną z jego stanem zdrowia, jako czynnika usprawiedliwiającego problemy z wykonywaniem obowiązków zawodowych. Jak wskazał Sąd, organ w toku ponownego rozpoznania sprawy wyda rozstrzygnięcie respektujące ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wydanym orzeczeniu. Na skutek wyroku Sądu koniecznym stało się wydanie przez Radę Izby Notarialnej w [...] opinii w sprawie odwołania A. W. ze stanowiska notariusza. W dniu 24 listopada 2010 r. przeprowadzono w kancelarii A. W. wizytację, której wyniki pokazały mniejszą ilość błędów niż zauważane w ciągu poprzednich wizytacji. Stwierdzono jednocześnie, że choć ilość popełnianych błędów jest mniejsza, to są one na tyle poważne, że niejednokrotnie narażają strony czynności notarialnych na poważne konsekwencje prawne. W konsekwencji wskazano, że uchybienia stwierdzone w trakcie wizytacji rodzą wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń notariusza o uwzględnianiu przez niego uwag i zaleceń powizytacyjnych. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], A. W. od 2005 r. miał wystarczająco dużo czasu na wyeliminowanie nieprawidłowych praktyk, a fakt ich ciągłego występowania świadczy o tym, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W związku z przeprowadzoną wizytacją, Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], negatywnie oceniła działalność notariusza A. W., odstępując jednocześnie od wydania zarządzeń powizytacyjnych, z uwagi na kolejną negatywną ocenę jego pracy. Dnia 7 marca 2011 r. A. W. złożył do Rady Izby Notarialnej w [...] pismo wyjaśniające w sprawie przeprowadzonej w dniu 24 listopada 2010 r. wizytacji. W piśmie tym ustosunkował się do przedstawionych mu zarzutów i zwrócił się o zmianę oceny prowadzonej przez niego działalności. Rada Izby Notarialnej w [...] (dalej Rada) uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zawnioskowała o odwołanie A. W. ze stanowiska notariusza. Z kolei 27 czerwca 2011 r. wydała pozytywną opinię w sprawie dotyczącej odwołania A. W. ze stanowiska notariusza. Rada podniosła, że zgodnie z art. 16 § 3 Pon., jej rozstrzygnięcie jest wyrażeniem opinii przez organ samorządu zawodowego i jako takie nie przesądza o treści rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości dotyczącego odwołania danej osoby ze stanowiska notariusza. Jej opinia wydana została, jak wskazała, w oparciu o nie podlegające wątpliwości fakty, nie jest zatem dowolna i została oparta na racjonalnych, choć subiektywnych przesłankach, do czego organ samorządu notarialnego ma prawo. Jak podkreśliła, dalsza ocena przedstawionego materiału dowodowego oraz wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej należeć będzie do Ministra Sprawiedliwości. W dniu 9 września 2011 r. A. W. złożył zażalenie na opinię wyrażoną w formie ww. uchwały, w którym wnosił o ponowne rozważenie zasadności opinii Rady oraz zmianę stanowiska Samorządu Notarialnego w tej sprawie albo o przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Radę. W piśmie tym podniósł, że opinia będąca przedmiotem zażalenia nie bierze pod uwagę całokształtu jego dotychczasowej działalności notarialnej, a w szczególności wagi i ilości uchybień w relacji do dokonywanych czynności. Wskazał również, że w ciągu 6,5 lat prowadzonej działalności ilość sporządzonych przez niego aktów notarialnych przekroczyła 7000, a w tym czasie nie odnotował żadnego przypadku spornego postępowania, którego przedmiotem byłby sporządzony przezeń akt notarialny, żadna z osób korzystających z jego usług nie ubiegała się o odszkodowanie z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków notariusza. Notariusz podniósł również, że wysuwane przeciwko niemu zarzuty wizytatorów nie są trafne, a część z nich jest całkowicie niezgodna z prawem materialnym lub stanem faktycznym. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie opinii w przedmiocie odwołania A. W. ze stanowiska notariusza. Krajowa Rada Notarialna podniosła, że ani ona, ani rady izb notarialnych nie zostały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów, a zatem Krajowa Rada nie jest kompetentna do odpowiadania na stawiane przez A. W. zarzuty pod adresem pracy wizytatorów. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, zarzuty stawiane A. W. przez wizytatorów uznać należy za uzasadnione. Przyznanie dwukrotnie ujemnej oceny powizytacyjnej obliguje organy samorządu notarialnego do pozytywnego zaopiniowania odwołania notariusza poddanego tej ocenie. Ponadto Krajowa Rada podniosła, że dokonana przez Radę Izby Notarialnej w [...] analiza protokołów powizytacyjnych została przeprowadzona w sposób rzetelny i nie pozostawiający wątpliwości. Krajowa Rada zgodziła się również z Radą w kwestii wyrażanego przez nią poglądu na istotę postępowania w trybie art. 106 Kpa., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Krajowa Rada przychyliła się do stanowiska Rady co do tego, że opinia wydawana przez nią oparta jest na ustawowych lub subiektywnych kryteriach opiniującego, przy czym ocena ta może w sposób znaczący odbiegać od oceny zainteresowanego notariusza. Rozbieżność taka nie może być podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia Rady. Rozstrzygnięcie tej rozbieżności należeć będzie do organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie, czyli Ministra Sprawiedliwości, a sama opinia Rady nie przesądzi o treści decyzji organu. W skardze na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 19 listopada 2011 r. A. W., cytowany dalej jako "skarżący", zarzucił Krajowej Radzie Notarialnej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 § 3 i art. 35 Pon., poprzez pominięcie w postępowaniu o wydanie opinii wszystkich okoliczności, które powinny stanowić przesłanki jej wydania, a w szczególności dotychczasowej postawy skarżącego i wszelkich okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy wydaniu tej opinii oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 8 Kpa. oraz art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa., poprzez pominięcie merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących protokołów wizytacji złożonych do Rady i powoływanie się w opinii na dowody, protokoły i sprawozdanie z wizytacji, które zostały sporządzone, w części, z naruszeniem prawa materialnego. Wskazał nadto na naruszenie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o uchylenie uchwały Rady z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że Rada nie ustosunkowała się do podnoszonych przez niego zarzutów merytorycznych co do protokołów kolejnych wizytacji. Podał, że w przypadku wizytacji z 24 listopada 2010 r. nie umożliwiono mu zapoznania się z protokołem wizytacji przed podjęciem uchwały [...] przez Radę. Wskazał, że wprawdzie został zaproszony na posiedzenie Rady w dniu 24 kwietnia 2011 r., ale na tym posiedzeniu nie rozpatrywano jego wyjaśnień złożonych piśmie z 1 marca 2011 r. Zarzucił Radzie, że żadne z jego wyjaśnień złożonych do kolejnych protokołów wizytacji nie zostało uwzględnione, a na swoje pisma nie otrzymał od Rady ani od Przewodniczącej ds. Nadzoru przy Radzie Izby Notarialnej w [...] żadnych merytorycznych odpowiedzi. Stwierdził, że stanowisko Krajowej Rady Notarialnej w kwestii oceny protokołów powizytacyjnych nie jest trafne, albowiem ilość zarzutów, uwag i wątpliwości związanych z tymi protokołami i sprawozdaniami z wizytacji sprawia, że ich wartość dowodowa w rozumieniu Kpa. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270) jest wątpliwa. Stwierdził, że jeżeli opinia o notariuszu jest oparta tylko i wyłącznie na ocenach wynikających z protokołów powizytacyjnych, które nie mogą być w żaden sposób zweryfikowane, to opinia taka nie spełnia wymogów rzetelności i nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że nie składano do tej pory na jego działalność żadnych uzasadnionych skarg oraz nie toczyły się przeciwko niemu postępowania sądowe w postępowaniu wieczystoksięgowym i przed Sądem Cywilnym. Zaznaczył, że zły stan zdrowia, choroba nowotworowa i proces leczenia miały negatywny wpływ jego pracę zawodową, zwłaszcza w pierwszych latach działalności notarialnej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale. Krajowa Rada podkreśliła, że rozstrzygnięcie opiniodawcze nie przesądza o treści rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, do wydania którego powołany jest wyłącznie Minister Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie (Pon.), Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Należy podkreślić, iż organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej dotyczącej odwołania ze stanowiska notariusza. Opinia wydawana w trybie art. 106 Kpa. przez organ współdziałający, którym w niniejszej sprawie jest Rada Izby Notarialnej w [...], jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3595/3). W świetle tego ostatniego przepisu nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości podejmuje decyzję o odwołaniu notariusza po zasięgnięciu opinii o jakiej mowa w tym przepisie. Chodzi zatem o sytuację o jakiej mowa w art. 106 § 1 Kpa., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei według art. 106 § 5 Kpa. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przedmiotowej sprawie organy samorządu notarialnego zajęły stanowisko (wyraziły opinię) w formie uchwały, a nie postanowienia, gdyż stosownie do art. 36 § 1 Pon. jako organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał, lecz nie ulega wątpliwości, iż uchwały te są "postanowieniami" o jakich mowa w art. 106 § 5 Kpa. W konsekwencji więc na taką uchwałę (postanowienie) przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim orzecznictwie sprecyzował charakter opinii organów samorządu notarialnego, stwierdzając, iż z treści przepisu art. 16 § 3 Pon. nie wynika, że opinia izby notarialnej wiąże Ministra Sprawiedliwości i należy uznać, że podlega ona ocenie jak każdy inny dowód (wyrok z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1469/07, LEX nr 395385). Należy zwrócić uwagę, iż uchwała opiniująca wydawana jest na zasadzie uznania organu administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie prawa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 7, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, przypisy do art. 104 i 107 Kpa.) decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna "wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy" (por.: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 471; także: L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 19-28 i 35-54). Norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji (tamże, s. 471-472), co stanowi nadal postać decyzji związanej. Decyzja wydawana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, "gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji", ale wtedy trzeba rozstrzygnięcie podporządkować ogólnym dyrektywom ideologii stosowania prawa (tamże, s. 472). Ostatnia postać obejmuje zupełny luz decyzyjny pozostawiany organowi stosującemu prawo przez normy prawne i jest to określane jako "swobodne uznanie", z którego korzysta organ administracyjny, a cechą jego jest to, że normy prawne stosowane przez organ administracyjny "uzależniają od uznania administracyjnego czy i ewentualnie jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego one ustalą". Od razu zastrzega się jednak, że "teoretycznie zagadnienie swobody uznania administracyjnego jest wysoce sporne. Istnienie tej instytucji w zakresie stosowania prawa uzasadnione jest właściwościami założonej funkcji administracyjnego stosowania prawa. Warto jednak podkreślić, że swoboda uznania organu administracji jest - przynajmniej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego - ograniczona tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie «... interes społeczny i słuszny interes obywateli» (art. 5 Kpa.). Odsyła się więc tutaj do ocen interesu i słuszności. Są to klauzule, które można by ewentualnie traktować jako analogon do kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji..." (tamże, s. 473; chodzi o art. 5 k.p.a. w brzmieniu tekstu pierwotnego, w tekście jednolitym - art. 7). W przypadku decyzji wydawanych na podstawie przepisów Kpa. organ administracyjny nie korzysta ze swobodnego uznania administracyjnego, lecz z luzu decyzyjnego wyboru konsekwencji prawnych o zakresie zróżnicowanym charakterem dyrektyw wyboru konsekwencji, albo będą one określone w normie prawnej wąsko albo szeroko (np. porządek publiczny), albo też będą wynikały z zasad ogólnych Kpa. Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba uwagę na to, że decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 Kpa. - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. komentarz do art. 7, art. 107 § 3, art. 138, art. 154 i art. 155). Podkreśla się nadto, iż "decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zatem raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania" (Iserzon, Komentarz, s. 209). Jak trafnie stwierdza się w literaturze, "uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63; o uznaniu administracyjnym w modelu stosowania prawa por. s. 54-66; por. przykłady z orzecznictwa co do luzu decyzyjnego w przypadkach uznania administracyjnego podane przez L. Leszczyńskiego, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 55-57). Tak właśnie rozumie się instytucję uznania administracyjnego w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., SA/Wr 245/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 62), ograniczając w dodatku organ w wyborze konsekwencji prawnych postanowieniem art. 7 (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Obowiązek uzasadniania każdej decyzji wydanej na zasadzie uznania administracyjnego (pełnego, swobodnego albo ograniczonego) nie nasuwa żadnych wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w art. 107, jak i zakres wyjątków jest jasny (por. wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., III SA 872/84, ONSA 1984, poz. 120)". Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają zatem pod kontrolą sądu administracyjnego. Jednakże zakres ich kontroli jest ukształtowany w sposób specyficzny. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może zastępować władzy wykonawczej, a pełna kontrola decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, może rodzić takie obawy. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96 (OSN 1997, Nr 4, poz. 44), wyraził pogląd, zgodnie z którym “w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania". Skarżący oparł swoją skargę na braku uwzględnienia przez organy samorządu notarialnego jego dotychczasowej postawy i pominięcie w procesie wydawania opinii zarzutów zgłaszanych przez niego wobec protokołów z wizytacji. Wskazał, że w przypadku jednej z wizytacji nie umożliwiono mu zapoznania się z protokołem. Podał, że stanowisko Krajowej Rady Notarialnej nie jest trafne, gdyż ilość uwag i wątpliwości związanych z protokołami pokontolnymi sprawia, że ich wartość dowodowa w rozumieniu Kpa. jest wątpliwa. Podkreślił, że w związku z prowadzoną działalnością notarialną nie składano na niego skarg oraz nie toczyły się przeciwko niemu postępowania sądowe. W postępowaniu opiniodawczym rola organu polega na dokonaniu oceny faktów. Ocena ta obwarowana jest obowiązkiem szczegółowego uargumentowania i przedstawienia logicznego toku rozumowania w uzasadnieniu podjętej uchwały. Stawiane przez skarżącego w powyższym zakresie zarzuty, Sąd uznał za nietrafne w odniesieniu do obecnie kontrolowanego postępowania. W argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały organu I instancji zostały przedstawione w sposób umotywowany wszelkie zarzuty stawiane skarżącemu odnoszące się do jego działalności zawodowej. Krajowa Rada Notarialna natomiast nie tylko zaaprobowała ustalenia wizytatorów oraz rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej w [...] lecz także samodzielnie, w sposób syntetyczny wskazała, jakie zarzuty stawiane skarżącemu uznała za zasadne, czym wypełniła normę art. 138 Kpa. W uzasadnieniu swojej uchwały Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała na fakt, że trzy kolejne wizytacje Kancelarii skarżącego przeprowadzone w latach 2006 – 2008 zakończyły się wynikiem negatywnym. Również wizytacja z listopada 2010 r. zakończyła się wynikiem negatywnym. Jak wynika z protokołu powizytacyjnego skarżący nie tylko nie wykonał większości zaleceń powizytacyjnych, ale także nastąpiło dalsze pogorszenie jakości jego pracy. Ilość i jakość popełnianych przez skarżącego błędów jest tego rodzaju, że może narażać strony czynności notarialnych na poważne konsekwencje prawne. Ponadto Rada podkreśliła, że fakt ciągłego występowania nieprawidłowości w pracy skarżącego świadczy o braku po jego stronie przymiotu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie składu orzekającego takie uzasadnienie w pełni wyjaśnia motywy jakimi kierowała się Rada Izby Notarialnej w [...], a następnie Krajowa Rada Notarialna wydając przedmiotowe uchwały. Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi, w związku z czym, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.