VI SA/Wa 2704/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. z/s w B. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pisma organu z dnia [...] października 2019 r. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić R. Sp. z o. o. z/s w B. 200 złotych (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego R. Sp. z o. o. z/s w B.(dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie kierownikowi punktu aptecznego prowadzonego przez skarżącą, na podstawie art. 47 ust. 16 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywnościowego i wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1844 ze zm., dalej także: "ustawa o refundacji") w związku z przeprowadzoną w dniach 28 września – 26 października 2018 r. kontrolą, przekazane zostały zalecenia pokontrolne. Od wydanych zaleceń wniesiono zażalenie, które nie zostało uwzględnione, czemu Dyrektor [...] Oddziału NFZ dał wyraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Następnie wniesiono odwołanie, które, jak wynika z treści pisma Prezesa NFZ z dnia [...] października 2019 r., zaskarżonego do Sądu, nie zostało uwzględnione. Jednocześnie Prezes NFZ w swoim piśmie podtrzymał zalecenia pokontrolne. Wobec powyższego podstawowy problem prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność (akt) – zalecenia pokontrolne, mieszczą się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej, orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (p. T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005 r. str. 61). Zgodnie z art. 96 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą o świadczeniach" Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W związku z powyższym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest organem administracji publicznej, lecz zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach - organem NFZ i w związku z tym, co do zasady nie ma kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, z zastrzeżeniem wyjątków wyraźne uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydaje decyzje administracyjne, w sytuacjach wskazanych w ustawie. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wyłącznie wówczas, gdy ustawa wprost tak stanowi, np. art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach (skarga do WSA w przypadku nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej). W niniejszej sprawie żaden przepis prawa nie przyznawał Skarżącej uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma Prezesa NFZ z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie nieuwzględnienia jej odwołania złożonego w trybie art. 47 ust. 16 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. Powyższe pismo Prezesa NFZ nie jest decyzją administracyjną, czyli władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie konkretnego podmiotu prawa. Skarżąca - jako podmiot prowadzący aptekę, zawarła dobrowolnie z Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ cywilnoprawną umowę na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę. Umowa ta, o której mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o refundacji, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o refundacji musiała zawierać klauzulę o karach umownych. Przesłanka do nałożenia kary umownej jest z kolei uregulowana, w wydanym na podstawie art. 41 ust. 8 ustawy o refundacji, rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów na realizację recept oraz ramowego wzoru umowy na realizację recept z dnia [...] grudnia 2011 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 364). Ogólną przesłanką do nałożenia kary umownej, określoną w § 8 ust. 2 pkt 4 do ww. rozporządzenia jest nieprzekazania informacji i zestawień, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 tego rozporządzenia, w terminach określonych w art. 45 ust. 6 ustawy i wynika ze stwierdzenia niewykonania lub nienależytego wykonania umowy na realizację recept, będącego następstwem okoliczności, za które podmiot prowadzący aptekę ponosi odpowiedzialność. Jest to zatem uregulowanie cywilnoprawne, nie zaś administracyjnoprawne. W przypadku, gdy w przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym, na podstawie analizy porównawczej danych zawartych widniejących na receptach z danymi w obrocie, przekazanymi przez aptekę w trybie określonym w rozporządzeniu w sprawie informacji gromadzonych przez apteki, ustalono, że dane te są niezgodne ze stanem faktycznym, z punktu widzenia kryteriów legalności i rzetelności, wówczas znajduje to odzwierciedlenie w zaleceniach pokontrolnych. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań wynikających z przepisów prawa) organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego, pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej. Zatem same zalecenia pokontrolne jak i pisma wydane w następstwie odwołania się strony od tych zaleceń, nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli Sądu Administracyjnego, niesprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10). Reasumując, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie stanowi rozstrzygnięcia, które podlegałoby kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.