VI SA/Wa 2726/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P. S. cały uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście) złotych. P. S. rozpoczął odbywanie aplikacji adwokackiej w dniu [...] stycznia 2009 r. Kolokwium po I roku aplikacji zaliczył w terminie poprawkowym, otrzymując ocenę dostateczną. Kolokwium po II roku nie zaliczył, otrzymując oceny niedostateczne na obydwu terminach. W dn. [...] lutego 2011 r. P. S. złożył do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. (dalej jako ORA) wniosek o wyrażenie zgody na powtarzanie II roku szkoleniowego. ORA uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. odmówiła uwzględnienia tego wniosku stwierdzając, że negatywne oceny uzyskane na kolokwium pozwalają na przyjęcie, że aplikant nie opanował materiału szkoleniowego nawet w podstawowym zakresie. ORA nie dostrzegła okoliczności niezależnych od aplikanta, które by usprawiedliwiały niezaliczenie kolokwium. Jednocześnie uchwałą podjętą również w dniu [...] lutego 2011 r. ORA w B. skreśliła P. S. z listy aplikantów adwokackich. Uchwala ta została uchylona przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej jako NRA) w dniu [...] listopada 2011 r. z uwagi na naruszenie terminu z art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - j.t. Dz.U. 2009. Nr 146. poz. 1188 ze zm. (dalej jako P.o.a.) Odwołanie P. S. od uchwały ORA w przedmiocie odmowy powtarzania roku szkoleniowego, wskutek przeoczenia, nie zostało ówcześnie rozpoznane. W swym odwołaniu P. S. zarzucił uchwale ORA naruszenie § 18 i § 19 regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez oparcie jej wyłącznie na wyniku kolokwium, bez uwzględnienia całego przebiegu aplikacji, w tym - pozytywnej opinii patrona. Skarżący podniósł, że zaliczył I rok szkoleniowy, otrzymał pozytywne opinie z praktyk sądowych, uczestniczył w samorządowym życiu aplikantów, i nie był karany dyscyplinarnie. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Prezydium NRA, rozpoznając odwołanie, w dniu [...] lipca 2013 r. podjęło uchwałę w uzasadnieniu wskazując, że P. S. od początku miał problemy z opanowaniem materiału szkoleniowego. Świadczył o tym wynik z kolokwium rocznego po I roku aplikacji, które skarżący zaliczył dopiero w terminie poprawkowym. W pierwszym terminie otrzymał aż 5 ocen niedostatecznych na 6 zdawanych przedmiotów. Organ zaznaczył, że w toku kolokwium po II roku aplikacji w terminie podstawowym aplikant nie udzielił żadnych odpowiedzi na wiele z otrzymanych pytań (np. na żadne z zakresu kpk), a odpowiedzi udzielone w pozostałym zakresie świadczą o istniejących brakach w podstawowej wiedzy prawniczej. Z kolokwium poprawkowego, P. S. uzyskał 5 ocen niedostatecznych na 5 zdawanych przedmiotów, a oceny wszystkich członków Komisji Egzaminacyjnej były jednomyślne. Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie podjęta przez P. S. próba usprawiedliwienia niepowodzenia na kolokwium faktem zasłabnięcia jego kolegi i przeżytymi z tego powodu emocjami. Podkreślił, że pracy adwokata, co do zasady, towarzyszy stres i wymieniona okoliczność, o ile tylko aplikant byłby należycie przygotowany do egzaminu, nie powinna była wywrzeć wpływu na otrzymaną ocenę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając naruszenie: art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a także braku wnikliwości przy wyjaśnianiu sprawy, wniósł o : uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Prezydium NRA z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją uchwały ORA w B. z dnia [...] lutego 2011 roku. Zdaniem skarżącego Prezydium NRA podejmując zaskarżoną uchwałę nie dokonało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący zaznaczył przy tym, że będąc od dnia [...] stycznia 2009 r. aplikantem adwokackim, uczestnicząc w szkoleniach, praktykach, występując (za zgodą patrona) przed sądami, innymi organami i różnymi instytucjami, znacznie poszerzył swoją wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne tj. w dacie podpisania zaskarżonej uchwały przez Prezydium NRA w dniu [...] lipca 2013 r., w stosunku do stanu rzeczy jaki istniał w dniu wydania uchwały przez ORA w B. tj. dnia [...] lutego 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego przez P. S. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy uchwała odmawiająca zgody na powtórzenie roku szkoleniowego aplikacji adwokackiej może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Sytuacja opisana w przedmiotowej sprawie jest uregulowana regulaminem odbywania aplikacji adwokackiej stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej. Z mocy art. 58 pkt 12b P.o.a do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Akty prawne wydawane przez samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. (art. 17 ust. 1 Konstytucji), należą do aktów prawa wewnętrznego. W aspekcie podmiotowym, obok adwokatów wykonujących swoje zawody, sprawowanie pieczy w ramach i na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji odnosi się - akcesoryjnie - do aplikantów adwokackich wykonujących czynności zawodowe (pod kierunkiem patrona w ramach unormowań art. 76 ust. 4-5 i art. 77 ww. ustawy - Prawo o adwokaturze). Aplikanci są już osobami "wykonującymi zawód zaufania publicznego". Pozostają oni - choćby z tego powodu - w zasięgu organizacyjnej podległości samorządom zawodowym zrzeszającym - jak formułuje to expressis verbis art. 17 ust. 1 Konstytucji - "osoby wykonujące zawody". W stosunku do nich - od momentu wpisu na listę aplikantów - może być więc ex lege sprawowana "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu", mająca umocowanie w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że przeprowadzanie kolokwium po pierwszym roku aplikacji adwokackiej jest elementem konstytucyjnej "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" i stanowi jedno z ustawowych zadań samorządu adwokatów. Postanowienia zawarte w tzw. aktach prawa wewnętrznego stanowionych przez organy samorządu nie są jednakże prawem materialnym, ponieważ nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jaka cechuje przepisy zawarte w aktach normatywnych, o których mowa w art. 87 Konstytucji. Regulamin jest swego rodzaju umową przyjętą w korporacji, przy czym zarzut jego naruszenia może być skutecznie formułowany w nawiązaniu do ustawowych uregulowań dotyczących czynności prawnych. Na gruncie niniejszej sprawy takiego powiązania nie ma, bowiem czynność (uchwała) organów samorządu dotyczy odmowy wyrażenia zgody aplikantowi na powtarzanie II roku szkoleniowego aplikacji po niezdanym dwukrotnie kolokwium, przewidzianą w Regulaminie w § 22 ust. 3. Powstaje w związku z tym pytanie, czy wydanie, na gruncie niniejszej sprawy, takiego wewnętrznego aktu w przedmiocie jaki obejmuje zaskarżona uchwała (odmowa wyrażenia zgody na powtarzanie II roku szkoleniowego aplikacji) podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast sytuację prawną aplikantów adwokackich w zakresie możliwości powtarzania roku szkoleniowego regulują wyłącznie normy Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej jako aktu prawa wewnętrznego korporacji zawodowej (Uchwała Nr 55/2011 NRA z 19 listopada 2011r.). W ocenie Sądu, uchwały o odmowie zgody na powtarzanie pierwszego roku - objętej skargą - nie można zakwalifikować jako żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, w szczególności zaś - jako innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter wewnętrzny. Została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta adwokackiego z samorządem adwokackim. Po drugie, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie należy jednak do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny na podstawie ustawy Prawo o adwokaturze w związku z unormowaniem art. 3 § 3 p.p.s.a. Ustawa o adwokaturze przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego w sprawach aplikantów adwokackich podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wśród nich nie ma kwestionowanej przez stronę w niniejszej sprawie czynności odmowy zgody na powtarzanie II roku szkoleniowego aplikacji. Unormowania zawarte w regulaminie, w tym określające przesłanki niezaliczenia roku szkoleniowego, zastosowane w stosunku do konkretnych aplikantów mimo, że wpływają na ich sytuację, nie stanowią zatem indywidualnej sprawy administracyjnej, dla istnienia której warunkiem koniecznym jest istnienie związku między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). W ocenie Sądu, zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały odmawiającej zgody na powtarzanie II roku szkoleniowego aplikacji nie można uznać za czynność, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku, które wynikają wprost z przepisu prawa i nie istnieje bezpośredni związek między sferą uprawnień i obowiązków skarżącego a zakwestionowaną uchwałą. Wprawdzie stosownie do regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej uzyskanie oceny niedostatecznej, chociażby z jednego kolokwium poprawkowego, powoduje konieczność powtarzania przez aplikanta roku szkoleniowego (jednorazowo), niemniej kwestia odmowy zgody na powtarzanie roku nie stanowi samoistnej podstawy do skreślenia aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie niezaliczenie przez aplikanta kolokwium nie może być jedyną przesłanką skreślenia go z listy aplikantów. Nie jest ono bowiem równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., II GSK 938/10 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 listopada 2012 r., VI SA/Wa 1572/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2112/11). W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kwestionowana przez skarżącego uchwała odmawiająca zgody nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Ustawa Prawo o adwokaturze nie przewiduje bowiem skargi na czynności podejmowane w związku z przeprowadzeniem kolokwium, ustaleniem jego wyniku, czy odmowę zgody na powtarzanie przez aplikanta roku szkoleniowego. Także stanowisko tutejszego Sądu prezentowane w innych, podobnych sprawach stanowi, że o ile przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze nie przewidują kontroli sądów administracyjnych nad rozstrzygnięciami organów samorządu adwokackiego podjętymi w toku takiego postępowania, to nie przewidują możliwości skargi do sądu administracyjnego od uchwały w przedmiocie określonym niniejszą sprawą. (wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 października 2011 r. VI SA/Wa 1518/11 i z 17 kwietnia 2009 r. VI SA/Wa 374/09). W tym miejscu warto zauważyć, iż ustawa - Prawo o adwokaturze w swoich przepisach wyraźnie stanowi, od których rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, także w sprawach dotyczących aplikantów. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje fakt, że w zaskarżonej uchwale Prezydium NRA pouczyło stronę o dopuszczalności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z wymienionych wyżej względów należy uznać, że skarga wniesiona do Sądu przez skarżącego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.