VI SA/Wa 2745/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant ref. staż. Krzysztof Włoczkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2022 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o zmianę koncesji oddala skargę Zaskarżoną co do jej punktu II, decyzją z 3 września 2021 r. znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska (dalej także: "organ", "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; z późn. zm.; dalej "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej także: "Skarżąca" lub "Przedsiębiorca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska znak: [...] z 19 czerwca 2020 r. odmawiającą zmiany koncesji nr [...] z dnia 12 maja 2010 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części 3 złóż Zn-Pb: "[...]", "[...]" i "[...]" położonym w granicach gmin [...] i [...] w powiecie [...] w w ojewództwie śląskim, w punkcie I uchylił w całości ww. decyzję Ministra Środowiska z 19 czerwca 2020 r., a w punkcie II umorzył w całości postępowanie w I instancji w sprawie z wniosku Skarżącej z dnia 11 marca 2020 r. o zmianę ww. koncesji nr [...] z dnia 12 maja 2010 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w wyniku następujących ustaleń faktycznych. W dniu 12 maja 2010 r. Minister Środowiska rozpoznając złożony wniosek udzielił [...] koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części 3 złóż Zn-Pb: "[...]", [...]" i "[...]", położonym w granicach gmin [...] i [...], w powiecie [...] w województwie śląskim. Koncesja została udzielona na okres 5 lat. Następnie na wniosek Przedsiębiorcy koncesja została zmieniona decyzjami Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. oraz 21 listopada 2014 r. Zmiany koncesji obejmowały zakres i harmonogram prac i robót geologicznych oraz termin obowiązywania koncesji, który ustalony został na 10 lat od daty udzielenia koncesji tj. do dnia 21 czerwca 2020 r. Wnioskiem z dnia 11 marca 2020 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do Ministra Środowiska o zmianę przedmiotowej koncesji. Wniosek obejmował wydłużenie czasu obowiązywania koncesji o 5 lat oraz ograniczenie zakresu robót geologicznych objętych omawianą koncesją. Minister Środowiska w trybie art. 23 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 a) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, ze zm. – dalej "p.g.g.") zwrócił się o zaopiniowanie ww. wniosku Przedsiębiorcy do Burmistrza [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] odnośnie zmiany przedmiotowej koncesji. Postanowieniem z 26 maja 2020 r. znak: [...] Burmistrz [...] zaopiniował ww. wniosek Przedsiębiorcy negatywnie. Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. Przedsiębiorca nie składając zażalenia odniósł się do negatywnego stanowiska Burmistrza [...] wyjaśniając motywy złożonego wniosku. Postanowieniem z 29 maja 2020 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] zaopiniował ww. wniosek Przedsiębiorcy negatywnie. Zawiadomieniem z 6 czerwca 2020 r. Minister Środowiska poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie i terminie składania ewentualnych wniosków dowodowych i stanowisk w sprawie. Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. Przedsiębiorca nie składając zażalenia odniósł się do negatywnego stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyjaśniając motywy złożonego wniosku. Minister Środowiska rozpoznając ww. wniosek z 11 marca 2020 r. o zmianę przyznanej koncesji decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. znak: [...] odmówił kolejnej zmiany koncesji nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, zastosowane w sprawie przepisy prawa oraz zasadnicze motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Pismem z 15 lipca 2020 r. Skarżący zwrócił się do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji Ministra Środowiska z dnia 19 czerwca 2020 r. odmawiającej zmiany koncesji nr [...]. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. Minister postanowił dopuścić do udziału w sprawie Stowarzyszenie :Nie dla kopalni cynku i ołowiu". Rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia 3 września 2021 r. o nr [...]: - w pkt I uchylił w całości decyzję Ministra Środowiska znak: [...] z dnia 19 czerwca 2020 r. odmawiającą zmiany koncesji nr [...] z dnia 12 maja 2010 r. na poszukiwanie i rozpoznawalne rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części 3 złóż Zn-Pb: "[...]", "[...]" i "[...]", położonym w granicach gmin [...] i [...], w powiecie zawierciańskim w województwie śląskim, - w pkt II umorzył w całości postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Definiując przedmiot i charakter koncesji wskazał, iż określenie czasu obowiązywania koncesji ma istotne znaczenie bowiem koncesja wygasa z upływem czasu, na jaki została udzielona. W ocenie Ministra w przypadku upływu czasu obowiązywania koncesji stosownie do treści art. 38 ust. 2 p.g.g. - organ koncesyjny, w drodze decyzji, stwierdza jej wygaśnięcie. Zdarzenie prawne powodujące wygaśnięcie koncesji z mocy prawa powoduje, iż późniejsze wydanie w tej sprawie decyzji przez organ koncesyjny ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający w sposób urzędowy, że doszło do wygaśnięcia koncesji. Organ powołując się na orzecznictwo NSA odnośnie art. 155 kpa wskazał, iż Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Mając na uwadze powyższe organ przyjął, iż skoro w okolicznościach rozpoznawanego stanu faktycznego jeszcze przed złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy doszło do wygaśnięcia koncesji nr [...], to postępowanie objęte tym wnioskiem jest w całości bezprzedmiotowe. We wniesionej w sprawie skardze na powyższe rozstrzygnięcie organu rozpoznającego sprawę w II instancji, Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu oraz prawa do skutecznego odwołania na skutek umorzenia postępowania w sytuacji, w której bezzasadnie wydano w pierwszej instancji niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie, zaś złożony wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zdaniem organu nie mógł doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, a także naruszenie art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez różne traktowanie podmiotów, o tych samych cechach relewantnych w tym samym stanie faktycznym i umorzenie postępowania bez rozstrzygnięcia o wniosku strony o zmianę koncesji, podczas gdy inny analogiczny wniosek Skarżącego został uwzględniony. Ponadto we wniesionej skardze Skarżąca wskazała także, iż jej zdaniem w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) - dalej; "k.p-a. " poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, w której sprawa powinna zostać rozpatrzona co do istoty, art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i pozbawiło stronę możliwości zweryfikowania wadliwego rozstrzygnięcia organu podjętego w pierwszej instancji i art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony słusznych oczekiwań strony do uzyskania pozytywnej decyzji o zmianie koncesji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż w ocenie skarżącej decyzja zmieniająca koncesje nie wpływa na stosunki prawne sprzed jej wydania, a ściślej sprzed jej uostatecznienia. Przyjmując tą optykę, pozostaje bez znaczenia, czy przed wydaniem koncesji prawa i obowiązki z niej wynikające jeszcze trwały czy też przestały wobec upłynięcia terminu. Decyzja zmieniająca koncesję - przedłużająca okres jej obowiązywania, wywołałaby skutki prawny tylko na przyszłość. Podkreślono, że nieuzyskanie w niniejszej sprawie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego wyniknęło nie z jej zaniedbań, ale z długości prowadzonego przez ten organ postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania nie złożyli swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 dalej ,,ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa). Dokonując kontroli zaskarżonej części decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga Strony nie zasługuje na uwzględnienie bowiem Organ administracyjny prawidłowo uznał postępowanie w sprawie zmiany koncesji - wobec jej wygaśnięcia - za bezprzedmiotowe na etapie rozpoznawania sprawy przed organem badającym sprawę w II instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w rozpoznawanym przypadku postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Skarżącej o zmianę udzielonej jej koncesji poprzez przedłużenie okresu, na który została ona udzielona. Zgodnie z treścią przepisu art. 30 ust, 1 p.g.g. koncesja określa: 1) rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności; 2) przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność; 3) czas obowiązywania koncesji; 4) termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności. Zgodnie z treścią przepisu art. 34 ust. 1 p.g.g. Organ koncesyjny może dokonać zmiany koncesji także na wniosek przedsiębiorcy. Podkreślić przy tym należy, iż z oczywistych względów - wynikające z art. 34 ust. 1 p.g.g. - uprawnienie żądania zmiany koncesji dotyczy koncesji istniejącej. Jak wynika natomiast z treści art. 38 ust. 1 pkt 1) p.g.g. Koncesja wygasa z upływem czasu, na jaki została udzielona. Poza sporem pomiędzy stronami pozostaje, że termin ważności uprawnienia z decyzji Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2010 r. o udzieleniu Skarżącej koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu upłynął z dniem 21 czerwca 2020 r. Termin ten, określony na 10 lat od daty udzielenia przedmiotowej koncesji nie budził wątpliwości Sądu. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej przepisy prawa w ocenie Sądu w pełni zasadnie organ przyjął, iż zastrzeżenie terminu w koncesji ma ten skutek, że po jego upływie koncesja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. W konsekwencji, skoro po upływie zastrzeżonego w koncesji terminu koncesja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 34 ust. 1 p.g.g. Zasadnie przyjęto, że wraz z wygaśnięciem koncesji wygasło uprawnienie, które mogłoby zostać skonkretyzowane w drodze decyzji, załatwiającej sprawę merytorycznie, czyli co do jej istoty. Prawo domagania się zmiany koncesji jest bowiem jedynie pochodną koncesji. W konsekwencji wygaśnięcia koncesji - jako materialnoprawnego uprawnienia - postępowanie w przedmiocie jej zmiany staje się bezprzedmiotowe i bez znaczenia w tym zakresie jest, że wniosek o przedłużenie koncesji został złożony przed upływem terminu jej ważności. Skutek prawny polegający na wygaśnięciu koncesji i bezprzedmiotowości postępowanie o jej zmianę zależy bowiem jedynie od samego faktu jego zaistnienia określonego w niniejszym przypadku przepisami prawa górniczego i geologicznego. Takie stanowisko w omawianym zakresie co do wpływu wygaśnięcia koncesji okresowej wielokrotnie było już aprobowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2014 r. Sygn. akt VI SA/Wa 2899/13, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2021 Sygn. VI SA/Wa 1006/21, Wyrok NSA z 2 marca 2016 r. Sygn. akt II GSK 1456/14). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał tutaj również za trafne i adekwatne powołanie przez organ ugruntowanego również w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu co do trwałości decyzji, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego w tym także nie może być zmieniona lub uchylona z uwagi na brak przedmiotu zmiany lub uchylenia (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. Sygn. akt II OSK 134/14, wyrok NSA z 17 września 2009 r. Sygn. akt II OSK 1406/08, wyrok WSA w Warszawie z 4 stycznia 2007 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2009/06). Wskazać także należy, iż treść i podstawa prawna podjętego w oparci o ww. stan faktyczny i prawny przez organ nie budziła wątpliwości Sądu. Jak wynika bowiem z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). W świetle powyższego uchylenie w całości w pkt I decyzji wydanej w I instancji oraz umorzenie w zaskarżonym w tej sprawie pkt II decyzji postępowania w I instancji w całości było zatem w pełni uzasadnione w oparciu o treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie zasługiwały one na aprobatę. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie została ona w niniejszym postępowaniu pozbawiona prawa do Sądu oraz rozpoznania środka odwoławczego wniesionego od wydanej w I instancji decyzji. Sprawa została bowiem rozpoznana przez organ II instancji, który z powodów wskazanych powyżej (wygaśnięcie koncesji) nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia w sprawie a od wydanej w II instancji decyzji Skarżąca mogła skorzystać ze swojego prawa do Sądu z czego zresztą też skorzystała. Abstrahując od powoływanej wyżej kwestii skutku wygaśnięcia koncesji w kontekście zarzutów skargi podkreślić trzeba, iż faktycznie dość długo prowadzone postępowanie w sprawie po wniesieniu środka odwoławczego mimo długiego czasu nie powodowało dla strony ograniczenia jej praw i naruszenia powoływanych w skardze przepisów prawa. Wniosek o zmianę decyzji złożony został w marcu 2020 r. a decyzja organu I instancji wydana została w terminie krótszym niż 3 m-ce po uzyskaniu obligatoryjnych stanowisk organów gminy odnoszących się do wniosku skarżącej tj. w dniu 19 czerwca 2020 r., koncesja wygasła 21 czerwca 2020 r. a zatem dłuższy okres załatwiania sprawy po wydaniu decyzji w I instancji pozostawał już bez wpływu na stan prawny sprawy i uprawnienia strony skarżącej. Nadto odnosząc się do kwestii prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, która w przypadku wskazywanym przez Stronę gdyby przeprowadzona została prawidłowo to w terminie trwania koncesji uzyskałaby ona pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie, Sąd uznał te twierdzenia za nieuzasadnione. Sąd miał tutaj na uwadze, iż co do zasady organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji II instancji. Wynika to właśnie wprost z powoływanej przez stronę skarżącą określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia środka odwoławczego przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Z kolei Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie można czynić zarzutu organowi II instancji, że działał w oparciu o stan faktyczny i prawny aktualny w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Organ administracyjny dokonał wszechstronnej oceny niespornego materiału dowodowego czemu dał pełny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej w części decyzji. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.