VI SA/Wa 286/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. S., S. S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Minister Sprawiedliwości ("Minister", "organ") postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Z. S. i S. S. ("wnioskodawcy", "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. o mianowaniu A. K. asesorem notarialnym oraz decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. o mianowaniu A. K. notariuszem, na podstawie art. 28, art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3, art. 129 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2018 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Ww. postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach. W dniu 12 września 2018 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek Z. S. i S. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. o mianowaniu A. K. asesorem notarialnym oraz decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. o mianowaniu A. K. notariuszem. Z uzasadnienia wniosku wynika, że w dniu 2 marca 2009 r. Z. S. i S. S. zawarli umowę dożywocia, na podstawie której przenieśli na J. S. i E. S. prawo własności gospodarstwa rolnego, obejmującego prawo własności nieruchomości określonych szczegółowo w tej umowie, w zamian za świadczenia dożywotnie polegające na korzystaniu z połowy domu mieszkalnego, obowiązku wydania dwóch litrów mleka dziennie, obowiązku finansowania utrzymania 30 sztuk drobiu rocznie wraz z zezwoleniem na ich hodowanie, dostarczeniu wyżywienia i ubrania oraz zapewnienia pomocy i pielęgnacji w chorobie, jak też sprawienia własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego miejscowym zwyczajom. Umowa została sporządzona w formie aktu notarialnego, Rep. A nr [...], przez notariusz A. K. - prowadzącą kancelarię notarialną w [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Zastępca Dyrektora Departamentu Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej Ministerstwa Sprawiedliwości, w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r., wskazał, że akt mianowania A. K. asesorem notarialnym w okręgu Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., [...], podpisał Podsekretarz Stanu dr J. M., natomiast akt mianowania A. K. notariuszem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] listopada 1987 r., [...], podpisał Podsekretarz Stanu dr J. B. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, wnioskodawcy podnieśli, że decyzje te nie zostały podjęte przez uprawniony podmiot, tj. Ministra Sprawiedliwości. Zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Ponadto wnioskodawcy wskazali, że decyzje te zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa, albowiem nie zawierają podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji. Z tego powodu, w ocenie wnioskujących, w odniesieniu do tych decyzji zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Wnioskodawcy wskazali nadto, że parafa podpisu nie jest podpisem zawierającym imię i nazwisko w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, gdyż przepis ten wymaga wyraźnie pełnej identyfikacji z imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję administracyjną. W ocenie wnioskodawców, ww. względy powodują, że umowa dożywocia z dnia 2 marca 2009 r. jest nieważna, bowiem nie została sporządzona przez notariusza wobec nieważności decyzji - aktu mianowania asesorem notarialnym oraz aktu mianowania notariuszem - na mocy art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 7 kpa. W ocenie wnioskodawców stwierdzenie nieważności decyzji ma znaczenie prejudycjalne dla toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...], postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, sąd powszechny będzie związany treścią rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w toku postępowania administracyjnego, co będzie wpływało na ważność kwestionowanego przez wnioskodawców aktu notarialnego. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. o mianowaniu A. K. asesorem notarialnym oraz decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. o mianowaniu A. K. notariuszem, wnioskodawcy "odzyskają" prawo własności nieruchomości, dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta [...], gdyż wówczas umowa przenosząca własność tych nieruchomości będzie nieważna. Zdaniem wnioskodawców, skutki stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie ich dotyczą, a zatem posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...], Minister odmówił wszczęcia postępowania, wskazując, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o mianowaniu A. K. asesorem notarialnym oraz decyzji o mianowaniu A. K. notariuszem. Po rozpoznaniu wniosku Z. S. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości, w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., organ wskazał, że żaden z przepisów prawa cywilnego i ustawy - Prawo o notariacie, wskazanych przez skarżących, nie dotyczy przysługujących im uprawnień lub obowiązków w stosunkach prawnych z administracją państwową, jak również organ administracji nie jest upoważniony do tego, by te stosunki autorytatywnie kształtować. Za istnieniem w sprawie interesu prawnego skarżących nie przemawia ani prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności wskazanych decyzji dla ustalenia ważności czynności prawnej podjętej przez Z. S. i S. S. i udokumentowanej w formie aktu notarialnego przez notariusz A. K., a w konsekwencji dla rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ani też zarzucane przez skarżących naruszenie prawa procesowego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. oraz z dnia [...] listopada 1987 r. Według organu nie ma podstaw do uznania, by kwestionowane decyzje w dacie ich wydania pozostawały w konflikcie z prawem lub obowiązkiem Z. S. i S. S. lub też by miały wpływ na to prawo lub obowiązek, a wyeliminowanie decyzji usunęłoby stan tego konfliktu. Organ uznał, że sprawa mianowania A. K. asesorem oraz notariuszem nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżących, nie jest to również ich własna sprawa, tylko mianowanego notariusza, ale nie jego rzeczywistych czy potencjalnych klientów. Minister nie uznał także, by powoływane we wniosku, obligujące do zachowania formy aktu notarialnego dla przeniesienia własności nieruchomości oraz przepisy ustawy - Prawo o notariacie, w zakresie w jakim dotyczą uprawnienia notariusza do sporządzania aktów notarialnych, mogły stanowić materialnoprawną podstawę interesu prawnego Z. S. i S. S. S. S. i Z. S. złożyli skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie przysługuje im status strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji bezzasadne odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. Jednocześnie skarżący wnieśli o : 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2. zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości, na rzecz skarżących zwrotu należnych kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności będzie wchodziło w zakres rozstrzygnięcia w sprawie cywilnej toczącej się przed sądem powszechnym. W konsekwencji w przypadku stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odzyskają oni prawo własności nieruchomości, albowiem wówczas umowa przenosząca własność tej nieruchomości będzie nieważna. Zatem skutki stwierdzenia nieważności niewątpliwie ich dotyczą, co uzasadnia twierdzenie, że są stroną niniejszego postępowania. Dodatkowo wskazali, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, stwierdzenie przez organ braku interesu prawnego po stronie wnioskującego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu uprawdopodobnienia wystąpienia wady decyzji wyliczonej w art. 156 § 1 kpa., nakłada na organ obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 57). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ - z powołaniem się na art. 61a § 1 kpa w związku z art. 28 kpa - prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących z dnia 12 września 2018 r. uznając, że nie mają oni interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. I tak, wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania - także na podstawie ww. przepisu - zawsze poprzedza przeprowadzenie przez organ oceny wniesionego żądania pod kątem art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 kpa, w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Podkreślić przy tym należy, że prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Mogą to być zatem również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). O istnieniu interesu prawnego w każdym jednak przypadku decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Właściwe rozumienie pojęcia interesu prawnego ma szczególne znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyduje bowiem o dopuszczalności ingerencji w stosunki prawne ukształtowane na podstawie decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpili do Ministra Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. o mianowaniu A. K. asesorem notarialnym oraz decyzji z dnia [...] listopada 1987 o mianowaniu jej notariuszem. Wskazać należy, że notariusz A. K. w dniu 2 marca 2009 r. sporządziła akt notarialny z umową dożywocia, której stroną byli skarżący. Następnie pozwem z dnia 4 lipca 2017 r. skarżący wytoczyli powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej nieruchomości, których dotyczyła umowa dożywocia, z rzeczywistym stanem prawnym. Jako przesłankę rozstrzygnięcia wskazali na nieważność umowy i okoliczności prowadzące do nieważność umowy. Powołane przez skarżących okoliczności nie stanowią jednak o ich interesie prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Tak ukształtowana sytuacja faktyczna nie jest bowiem powiązana z żadnym przepisem prawa, dla którego byłaby przesłanką jego zastosowania. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., II OSK 1899/09; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; 9 grudnia 2011 r., II OSK 1791/10 i 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10; dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sferze prawa prywatnego jednostka ma szeroki dostęp do drogi sądowej w celu rozstrzygnięcia sporu, ustalenia czy ukształtowania prawa, natomiast w sferze prawa publicznego sytuacja jest inna, wymagająca w przypadku zaistnienia sporu o prawo lub nieustalenia prawa, wyjaśnienia, czy w świetle prawa powszechnie obowiązującego dopuszczalne jest podejmowanie przez organy administracyjne -powołane na podstawie przepisów prawa materialnego - indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego, zmierzającego do ustanowienia obowiązków lub uprawnień skierowanych do określonych adresatów. Z tego względu nie każde żądanie jednostki, z prawnego punktu widzenia, będzie obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Interes faktyczny nie stanowi prawnie doniosłej okoliczności na gruncie art. 28 kpa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zasady dotyczące pojęcia interesu prawnego, Sąd całkowicie podziela ocenę organu, że skarżący nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie mogą być stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, czego wymaga art. 157 § 2 kpa. Nie może w sprawie także odnieść skutku argumentacja, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu, a przedmiotowa decyzja narusza w sposób oczywisty art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to postępowanie nadzorcze w sprawie mogło i tak zostać wszczęte z urzędu. Sąd wskazuje, że w sprawie poza sporem jest, że w niniejsze sprawie organ nie działał z urzędu tylko na wniosek skarżących. Okoliczność ta - o czym była już wyżej mowa - nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia, czy wnioskodawcy mają w sprawie interes prawny. W związku z tym poza zakresem tej sprawy - a zatem także poza zakresem kontroli Sądu - pozostają kwestie związane z obowiązkiem działania przez organ z urzędu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).