VI SA/Wa 2897/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w [...] na informację Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania sankcji wraz z wezwaniem do zapłaty postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej – P. SA z siedzibą w [...], kwotę 615 złotych (słownie: sześćset piętnaście złotych), uiszczoną tytułem wpisu od skargi Skarżąca – P. SA z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ") o zastosowaniu wobec niej sankcji wraz z wezwaniem do jej zapłaty w związku z naruszeniem przez Skarżącą postanowień/warunków umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (świadczenie teleporad dla dzieci do 6 r.ż.). W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Wolą ustawodawcy, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", regulującym zakres właściwości sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując w tym celu środki określone w ustawie. Sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi (art. 1 i art. 2 p.p.s.a). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne zostały powołane m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne oraz postanowienia, tj. wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie; kończące postępowanie; rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; a także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego; akty prawa miejscowego; inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest informacja Prezesa NFZ o zastosowaniu wobec Skarżącej sankcji w postaci zapłaty kwoty 20.489,78 złotych, która na Skarżącą została nałożona w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli realizacji przez nią postanowień/warunków umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (świadczenie teleporad dla dzieci do 6 r.ż.). Jak wskazano w tej informacji, jej podstawą są: art. 61w ust. 1 i art. 61x ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach"; § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego teleporady w ramach POZ (Dz.U. z 2020 r. poz. 1395), które w życie weszło 29 sierpnia 2020 r., zmieniony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 427), które w życie weszło 16 marca 2021 r.; § 28 ust. 3, § 29 ust. 5 i §30 ust. 1 pkt 1 lit f rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 320 ze zm.), zmieniony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2020 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 93), które weszło w życie 16 stycznia 2021 r.; § 1 ust. 5 i § 6 umowy zawartej 4 stycznia 2021 r. między Skarżącą a NFZ o udzielanie świadczeń gwarantowanych w rodzaju POZ. Powyższe wraz z dokumentami przestawionymi przez Prezesa NFZ w załączeniu skargi i odpowiedzi na skargę dowodzi, że skarżona informacja została wydana w związku i po zakończeniu czynności sprawdzających (kontroli) przeprowadzonych przez NFZ u Skarżącej, jako prowadzącej POZ, a przedmiotem kontroli była realizacja umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej przez Skarżącą z Funduszem. Zgodnie z zawiadomieniem z 7 maja 2021 r. Fundusz, w oparciu o art. 61w ust. 1 ustawy o świadczeniach, wszczął wobec Skarżącej czynności sprawdzające w zakresie prawidłowości realizacji, w prowadzonym przez nią POZ, tj. świadczeń teleporady lekarza POZ w okresie od 16 do 31 marca 2021 r. Stosownie do art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, do której – w myśl art. 155, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 102 ust. 5 pkt 21a ustawy o świadczeniach stanowi, że do zadań Prezesa NFZ należy w szczególności prowadzenie kontroli, o której mowa w dziale III A, tj. kontroli uregulowanych w przepisach od art. 61a do art. 61zb ustawy o świadczeniach. W myśl art. 61a ustawy o świadczeniach Prezes NFZ może przeprowadzić m.in. kontrole w zakresie realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 1) oraz realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 (ust. 2a). Zarówno do kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, jak i do kontroli realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy art. 61b-61w, przy czym – stosownie do ust. 5 art. 61a, w odniesieniu do tej pierwszej (kontroli zadań finansowych) odpowiednio. Wypada w tym miejscu zauważyć, że kontrola realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, została do ustawy o świadczeniach wprowadzona przez art. 12 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112). Ta odrębna procedura kontrolna dotyczy kontroli realizacji zadań w zakresie wykorzystania przez świadczeniodawców środków, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, np. fundusz walki z COVID, czy też środków pochodzących z programu POWER. Nową sankcją w wypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie jest obowiązek zwrotu do Funduszu nie więcej niż 50% środków przekazanych za okres objęty kontrolą wraz z odsetkami. Należy przy tym podkreślić, że ta nowa sankcja ma zastosowanie jedynie do tego szczególnego zakresu kontroli, a więc wykorzystania przez świadczeniodawców środków, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach (innych przychodów). Stosownie do art. 61w ust. 1 ustawy o świadczeniach w sytuacji wystąpienia wątpliwości dotyczących prawidłowości postępowania w zakresach, o których mowa w art. 61a ust. 1-3 (m.in. kontrola realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), Fundusz może przeprowadzić czynności sprawdzające obejmujące wezwanie świadczeniodawcy do udzielenia w terminie 14 dni wyjaśnień lub przekazania dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Przepis art. 61s ustawy o świadczeniach, w ust. 1 i ust. 2 pkt 3, wskazuje, że ustalenia kontroli zamieszcza się w wystąpieniu pokontrolnym, w którym zawiera się w szczególności sankcje: zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy (ust. 2 pkt 3 lit. a); polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (ust. 2 pkt 3 lit. b). Ust. 5-7 art. 61s ustawy o świadczeniach stanowią przy tym, że wysokość zwrotu środków publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lit. b, a zatem będących następstwem kontroli, o której mowa w art. 61a ust. 2a – kontroli realizacji zadań finansowanych, w przypadku udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu, Prezes NFZ określa w drodze decyzji administracyjnej, która jest ostateczna, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a kwota wynikająca z sankcji podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie postanowienia ustawowe nie zostały natomiast przewidziane w odniesieniu do kontroli realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis art. 61x ustawy o świadczeniach stanowi natomiast, że w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w szczególności w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 nie budzi wątpliwości co do stwierdzonych nieprawidłowości związanych z realizacją umowy Fundusz stosuje sankcje, o których mowa odpowiednio w art. 61s ust. 2 pkt 3. Reasumując, z powyższych przepisów wynika, że wyłącznie sankcje wskazane w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach, tj. polegające na zwrocie do Funduszu środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a wraz z odsetkami (będące wynikiem kontroli realizacji zadań finansowych) wymagają od Prezesa NFZ wydania decyzji administracyjnej, mogącej stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W odniesieniu do sankcji nałożonych zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy o udzielanie świadczeń przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej, a jedynie wskazują, że w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w szczególności w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 nie budzi wątpliwości co do stwierdzonych nieprawidłowości związanych z realizacją umowy, Fundusz stosuje sankcje, o których mowa odpowiednio w art. 61s ust. 2 pkt 3. W doktrynie prawa administracyjnego decyzję administracyjną definiuje się jako "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (Por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190). Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania. Oznacza to, że nie można domniemywać decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis ustawy nie przewiduje tej formy rozstrzygnięcia. Nie można zatem wywodzić istnienia decyzji administracyjnej, jeżeli konieczność jej wydania nie wynika z prawa. Obowiązek wydania/podjęcia decyzji administracyjnej, jako władczej formy działania administracji publicznej, musi wynikać wprost z przepisów. Takiego domniemania nie można przyjąć także tylko z tej przyczyny, że dany podmiot (np. Prezes NFZ) jest organem w znaczeniu funkcjonalnym (np. postanowienie NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 937/10, z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1015/08; z 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 149/21). Normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. dopuszcza, zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381). Z powyższego względu oraz mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu wydania skarżonej informacji nie można przyznać racji Skarżącej, że przepisy ustawy o świadczeniach należy interpretować w taki sposób, aby uznać, że przedmiot niniejszej sprawy jest "decyzją administracyjną" Prezesa NFZ. Z woli ustawodawcy, w ustawie o świadczeniach przyjęto, że wyłącznie w przypadku nałożenia sankcji polegającej na zwrocie środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a wraz z odsetkami, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lit. b, tj. z tytułu naruszeń ustalonych w trakcie kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, Prezes NFZ wydaje ostateczną decyzję administracyjną, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Takiej formy załatwienia sprawy nie przewidziano natomiast w przypadku zastosowania sankcji zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy (lit. a ust. 2 pkt 3), tj. z tytułu naruszeń ustalonych w trakcie kontroli realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe rozwiązanie ustawowe, przewidujące formę decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku sankcji będącej wynikiem kontroli realizacji zadań finansowych wydaje się być właściwe. Brak takiego rozwiązania powodowałby bowiem, że ten rodzaj sankcji nie podlegałby żadnej kontroli. Sankcje w zakresie kontroli realizacji umów (art. 61s ust. 2 pkt 3a) są nakładane zgodnie z postanowieniami wynikającymi z tych umów. To czyni, że do postanowień owych umów należy się odwołać, mając na względzie przywołany powyżej art. 155 ustawy o świadczeniach. Stosownie do § 1 ust. 5 umowy zawartej między Skarżącą a Funduszem o udzielanie świadczeń gwarantowanych w rodzaju POZ, której realizacja była przedmiotem kontroli, Skarżąca zobowiązała się do wykonania owej umowy zgodnie z zasadami i na warunkach określonych m.in. w przepisach: ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 357 ze zm.); zarządzenia w sprawie POZ; "Ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1146 ze zm.); w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej oraz w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych, wydanych na podstawie art. 31d ustawy. W odniesieniu do realizacji owej umowy przewidziano w niej kary umowne (§14). Nadto obie strony tego stosunku, w § 15 ust. 3 ustaliły, że w sprawach spornych właściwym jest sąd powszechny dla Oddziału Funduszu, a w zakresie nieuregulowanym w umowie zastosowanie mają przepisy Ogólnych warunków umów oraz przepisy rozporządzeń wskazanych w § 1 ust. 5 umowy. W art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2021 r., poz. 711) znajduje się delegacja dla Ministra Zdrowia, aby określił, w drodze rozporządzenia, standardy organizacyjne opieki zdrowotnej. W oparciu o tą normę Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdzie w § 30 ust. 1 pkt 1 lit f procentowo zakreślił wysokość kar umownych dla przypadku udzielania świadczeń w sposób lub w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w obowiązujących przepisach lub umowie. Wobec powyższego zaskarżonej informacji Prezesa NFZ nie można potraktować jako decyzji administracyjnej, jak również jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji jako taka nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, także pomimo tego, że Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach) i organem administracji publicznej, który w enumeratywnie wskazanych przypadkach rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Reasumując, w tej sytuacji zaskarżonej informacji nie można traktować, jak czyni to Skarżąca chcąc wykazać dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie powołuje się na art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jako decyzji administracyjnej (per analogiam do sankcji nakładanych w wyniku kontroli realizacji zadań finansowych), jak również jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga, której przedmiotem jest taka informacja, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Racjonalny ustawodawca nie przewidział bowiem w przypadku kontroli realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej formy decyzji administracyjnej przy nakładaniu sankcji (jak ma to miejsce w kontroli realizacji zadań finansowych), które to sankcje nakładane są w oparciu i zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy o udzielanie świadczeń. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. W zakresie zwrotu kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.