VI SA/Wa 2910/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej także: "skarżąca" lub "strona"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej w wysokości 2305 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej także: "k.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. Kontrola reklam w pasie drogowym ulicy [...] (droga kategorii krajowej) i [...] (droga kategorii gminnej) w P. przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2014 r. wykazała, że plakaty reklamowe (łącznie w ilości 13 sztuk) o treści "TRZY RAZY POD RZĄD ZEPSUŁA MI SIĘ PRALKA... POTRZEBOWAŁAM PIENIĘDZY NA ZAKUP NOWEJ... POŻYCZKA [...] nawet 25 000 zł szybko bezpiecznie uczciwie [...] [...] A na co Ty potrzebujesz pieniędzy? [...] Twoje pieniądze pożyczka do 25 000 zł szybko bezpiecznie uczciwie [...] zadzwoń lub wyślij sms Koszt połączenia zgodny z taryfą operatora", o wymiarach formatu A-4, umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znajdują się w pasach drogowych ww. ulic w ilościach: w ulicy [...] (droga kategorii krajowej) - 11 sztuk i w ulicy [...] (droga kategorii gminnej) - 2 sztuki. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawiadomiono stronę, że zostało wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych ulic: [...] (droga kategorii krajowej) i [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego łącznie 13 sztuk plakatów reklamowych. Równocześnie organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie oraz poinformował stronę, że ma prawo brać czynny udział w postępowaniu, może zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. strona poinformowała organ I instancji, że nie zlecała żadnemu zewnętrznemu podmiotowi realizacji naklejania ulotek w P. w 2014 roku. Nie udało się stronie ustalić czy takich działań mógł dokonać doradca finansowy współpracujący ze spółką. Ulotki mogły zostać naklejone przez konkurencję działającą na terenie miasta, celem stworzenia negatywnego wizerunku marki. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją przedmiotowej sprawy. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 2.305,00 zł za zajęcie pasów drogowych ulic: [...] (droga kategorii krajowej) i [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego plakatów reklamowych o treści "TRZY RAZY POD RZĄD ZEPSUŁA MI SIĘ PRALKA... POTRZEBOWAŁAM PIENIĘDZY NA ZAKUP NOWEJ... POŻYCZKA [...] nawet 25 000 zł szybko bezpiecznie uczciwie [...] [...] A na co Ty potrzebujesz pieniędzy? [...] Twoje pieniądze pożyczka do 25 000 zł szybko bezpiecznie uczciwie [...] zadzwoń lub wyślij sms Koszt połączenia zgodny z taryfą operatora", o powierzchni każdej reklamy 0,06 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m): - 11 sztuk w ul. [...] (droga kategorii krajowej) w okresie od dnia 3 kwietnia 2014 r. do dnia 7 kwietnia 2014 r., tj. za 5 dni, - 2 sztuki w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia 3 kwietnia 2014 r. do dnia 4 kwietnia 2014 r., tj. za 2 dni, - 1 sztuka w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2014 r. do dnia 7 kwietnia 2012 r., tj. za 3 dni. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Wniosła o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że rozmieszczenie plakatów na słupach oświetlenia ulicznego ulicy [...] i [...] w P. nastąpiło przez skarżącą, podczas gdy materiał dowodowy sprawy nie potwierdza tej tezy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wobec strony, podczas gdy brak było podstaw do przyjęcia, że to skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za rozmieszczenie plakatów na słupach oświetlenia ulicznego ulicy [...] i [...] w P.; 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, iż plakaty zostały rozwieszone przez skarżącą mimo informacji, że strona nie ma nic wspólnego z ich rozmieszczeniem, czego skutkiem jest niewyjaśnienie sprawy w sposób wystarczający, w tym nieprzesłuchanie w charakterze świadka pracownika skarżącej D. R., który jest dyrektorem regionalnym w okręgu P.. Zdaniem strony brak jest podstaw do uznania, że za umieszczenie plakatów reklamowych na słupach oświetleniowych w P. odpowiedzialna jest skarżąca. Strona nie zlecała podmiotowi zewnętrznemu rozmieszczania plakatów na wskazanych ulicach. Skarżąca nie posiadała informacji, że plakaty takie zostały umieszczone na ww. ulicach. Strona oświadczyła, że nie praktykuje tego typu reklamy. W ocenie skarżącej organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów na to, że plakaty reklamowe zostały rozmieszczone przez skarżącą, a nie przez inny podmiot zwłaszcza konkurencyjny. Organ I instancji jednostronnie poczynił ustalenia faktyczne, nie przesłuchał żadnej osoby o co wnioskowała skarżąca, zwłaszcza D. R., który jest dyrektorem regionalnym w okręgu P.. W tych okolicznościach sprawy uznanie przez organ I instancji, iż za rozmieszczenie plakatów reklamowych odpowiedzialna jest skarżąca w jej ocenie jest bezpodstawne, jak również nałożona kara jest rażąco wygórowana i została ustalona przez organ w sposób dowolny. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania, w skarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08, zgodnie z którym związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej także; "u.d.p."), uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nawet nie bada przyczyny, dla której nastąpił tren stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. SKO w P. w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem stan faktyczny sprawy, został ustalony w wyniku kontroli przeprowadzonych przez zarządcę, nazwa i adres strony internetowej strony widnieje na plakatach reklamowych, o których mowa wyżej, zaś wysokość kary pieniężnej i przesłanki jej nałożenia wynikają wprost z przepisów prawa. Na decyzję SKO w P. z [...] lipca 2014 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwie sporządzenie uzasadnienie decyzji i brak wskazania w niej dowodów na których organ oparł rozstrzygnięcie sprawy, dowodów oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji - art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący w stopniu pozwalającym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności braku dowodu z zeznań świadka D. R., podczas gdy zeznania ww. świadka mogły mieć istotne znaczenie w sprawie, na co wskazywała skarżąca w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r., 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i niewszechstronny i przyjęcie, że na jego podstawie można wywnioskować, iż strona skarżąca jest odpowiedzialna za rozmieszczenie plakatów reklamowych na ul. [...] i [...] w P. o treści "TRZY RAZY POD RZĄD ZEPSUŁA MI SIĘ PRALKA .. POTRZEBOWAŁAM PIENIĘDZY NA ZAKUP NOWEJ ... POŻYCZKA [...] nawet 250.000,00 zł szybko bezpiecznie uczciwie (...)"; 4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że rozmieszczenie plakatów reklamowych na ul. [...] i [...] w P. o treści "TRZY RAZY POD RZĄD ZEPSUŁA MI SIĘ PRALKA .. POTRZEBOWAŁAM PIENIĘDZY NA ZAKUP NOWEJ ... POŻYCZKA [...] nawet 250.000,00 zł szybko bezpiecznie uczciwie (...)" nastąpiło przez skarżącą podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza ww. stanowiska; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez wymierzenie skarżącej zbyt wysokiej kary za rozmieszczenie plakatów reklamowych na ul. [...] i [...] w P. bez pozwolenia; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r., pomimo jej wadliwości. Ponadto skarżąca podniosła, że w podobnej sprawie SKO w P. uwzględniło jej zarzut i zdecydowało o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie świadka D. R.. W związku z ww. uchybieniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w P. podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dania 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajecie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę istotne znaczenie dla ich rozstrzygnięcia ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a także że strona skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, nie jest sporne. W ocenie Sądu w sprawie wykazane także zostało, że umieszczenie tej reklamy nastąpiło w pasie drogowym drogi publicznej. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07, CBOSA). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA). W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętych pasów drogowych dróg gminnych świadczą takie dowody jak mapy geodezyjne z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasów drogowych i zaznaczeniem lokalizacji zajętych przez reklamy słupów oraz zdjęcia tychże reklam. Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowych reklam z wyznaczonymi pasami drogowymi jest zdaniem Sądu wystarczające, pozwala bowiem stwierdzić, jaka była lokalizacja reklam skarżącej. Okres zajęcia pasów drogowych prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w P.. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze zmierzające do wykazania, że skarżąca nie powinna zostać uznana za stronę tego postepowania. W szczególności wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, biernie legitymowanym jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zgodnie więc z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie jest istotne kto fizycznie umieścił na słupach reklamę, ale kto jest tego zleceniodawcą i na czyją rzecz reklamę umieszczono. W kontekście materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie należało uznać, że to skarżąca jest właścicielem spornej reklamy. Wskazać przede wszystkim trzeba na treść spornej reklamy, która odwoływała się do działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą na terenie miasta P.. Dla okręgu [...] - jak ustalił organ - funkcjonuje oddział regionalny skarżącej pod nazwą widniejącą na plakatach, tj. "[...]". W tej sytuacji trudno jest kwestionować, że wspomniana reklama nie została umieszczona w interesie skarżącej Spółki, tj. z zamiarem przyciągnięcia jak największej liczby klientów, którzy mogliby skorzystać z oferty finansowej, w postaci pożyczek udzielanych przez skarżącą, zgodnie z podstawowym profilem jej działalności . Organ badając związek nielegalnej reklamy z działalnością skarżącej poddał szczegółowej analizie m.in. treść używanych przez nią oznaczeń firmowych oraz zawartość strony internetowej www.proficredit.pl. Wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski o istnieniu takiego prawnie doniosłego związku są logiczne i w ocenie Sądu znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Spółka wskazywała zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i wcześniej jeszcze w postępowaniu administracyjnym, że nikomu nie zlecała umieszczenia na słupach oświetleniowych spornych reklam. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia skarżącej, jakoby do ekspozycji reklamy doszło bez jej wiedzy i woli, nie mogą zostać uznane za wiarygodne, gdyż nie mieszczą się w ramach reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego, zaś ocena organów, że sporna reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej Spółki została oparta na przekonujących podstawach, czemu dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w badanej sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej Spółki do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej spółki, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, uzasadniając przy tym powody braku uwzględnienia wniosku skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadka jednego z pracowników(przedstawiciela) Spółki. Odnosząc je ponadto do podstawy materialnoprawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, z uwzględnieniem postanowień Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m kw pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. M. Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ze zm.). Podkreślić należy, że z uwagi na obiektywny charakter kary administracyjnej, organ w tym przypadku nie miał możliwości jej miarkowania, dlatego też zarzut skarżącej odnoszący się do niewspółmiernej wysokości nałożonej na nią kary finansowej nie mógł zostać uznany za zasadny. Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.