VI SA/Wa 304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę VI SA/ Wa 304/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 roku, nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] nakładającą na T. sp. z o.o. z siedzibą w S., zwaną dalej także "stroną", "skarżącą", karę pieniężną w wysokości 20196,00 złotych z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] R. Z.-Z. w km 31+323,51 strona lewa, bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej o treści "G., B." i powierzchni 18,70 m2 na działce nr [...], stanowiącej pas drogowy w okresie od dnia 7 września 2015 roku do dnia 3 października 2015 roku (włącznie), tj. 27 dni w miejscowości B. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 7 września 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownik służby liniowej GDDKIA stwierdził zlokalizowanie reklamy o treści: "G., B...." w km 31+321, strona lewa w miejscowości b.. Na powyższą okoliczność sporządzono notatkę służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Przeprowadzona w dniu [...] września 2015 r. kontrola pasa drogowego potwierdziła zajęcie pasa drogowego (por. protokół z [...] września 2015 r.) W dniu 4 października 2015 r. stwierdzono przeniesienie tablicy reklamowej z km 31+325,51, strona lewa, do km 31+299 strona lewa poza granice drogi krajowej (por. notatka służbowa z 4 października 2015 r.) Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 196 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.: dalej u.d.p.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organ opisał szczegółowo sposób naliczania kary, wskazując okres, w jakim przedmiotowa reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia (od 7 września 2015 r. do 3 października) oraz powierzchnię całkowitą reklamy (18, 70 m2) . Określając adresata o nałożeniu kary, podniósł, że jest nim podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej, a zatem jest nim T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że spółka nie jest podmiotem, który miał się dopuścić zajęcia pasa drogowego i nie może ponosić odpowiedzialności za działania podmiotu, który z tytułu realizacji umowy zlecenia przejął na siebie odpowiedzialność z zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Jej zdaniem postępowanie administracyjne powinno być prowadzone z udziałem zleceniobiorcy, który nie konsultował ze spółką szczegółowych miejsc położenia reklam. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Wskazał, że nie jest istotne, kto fizycznie montuje reklamę, lecz kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz umieszczenie reklamy wykonano. W wyniku skargi wniesionej przez spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 roku, sygn. akt VI SA/Wa 931/16 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2016 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 roku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 roku, sygn. akt II GSK 560/08, w świetle którego stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. Jednakże, zdaniem Sądu w sytuacji, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel, karą pieniężną należy obciążyć tę osobę (wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z 29 czerwca 2011 , sygn. akt II GSK 694/10. W przekonaniu Sądu, na gruncie tej sprawy organ nie wykazał, iż faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca spółka. Sąd zlecił organowi dokonanie oceny, czy w świetle postanowień umowy z dnia [...] lipca 2015 r., zawartej pomiędzy skarżącą a spółką S., podmiotem rzeczywiście zajmującym wzmiankowany pas drogowy, jest spółka T. Sąd zauważył, że w ramach tej umowy, dotyczącej warunków współpracy polegającej na prowadzeniu przez spółkę S. kampanii reklamowej kompleksu basenów "G.", przyjęła ona do wykonania czynności opisane w tej umowie, w tym dotyczące pozyskania na własny koszt nieruchomości, w szczególności wzdłuż dróg krajowych, m.in. na odcinku Z. – K., a także do swobodnego wyboru pozostawiono wykonawcy miejsca eksponowania materiałów promujących kompleks basenów "G.". To wykonawca miał zagwarantować wszelkie niezbędne instalacje, na których materiały promujące miały być zamocowane oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności do eksponowania materiałów promujących w każdej formie, jaka będzie niezbędna do prezentacji. Sąd zwrócił uwagę, że te okoliczności, zdaniem strony skarżącej, świadczą o tym, że to nie ona powinna być adresatem decyzji, ale firma wykonująca zlecenie. Uchylenie rozstrzygnięć organu nastąpiło więc zdaniem Sądu, z powodu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powtórnym przeprowadzeniem postępowania, organ pismem z dnia 18 stycznia 2018 roku wystąpił do strony o przedłożenie oryginału umowy zawartej ze spółką S. lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Umowa ta nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem oraz oryginału tej umowy strona nie przedłożyła, tłumacząc, że dokument został zgubiony. Organ dodatkowo pismem z dnia 5 lutego 2018 roku wezwał spółkę o dokumenty księgowe, potwierdzające dokonanie rozliczeń zgodnie z ww. umową. W odpowiedzi na wezwanie otrzymano pismo z dnia 14 marca 2018 roku, w którym poinformowano, że nie dokonano żadnego rozliczenia, zlecenie nie zostało zakończone przez spółkę S., w związku z czym spółka T. sp. z o.o. nie uznała umowy za wykonaną i dokończono ją w ramach działań własnych. Organ powziął uzasadnione wątpliwości, co do istnienia umowy, na którą powoływała się spółka. W szczególności uwagę organu zwróciła komparycja umowy, w której winny zostać wskazane strony umowy jak i działający w ich imieniu reprezentanci lub pełnomocnicy. W przedmiotowym przypadku w umowie powołane zostały wyłącznie nazwy spółek – stron umowy bez określenia, kto działa w ich imieniu. Również podpisy znajdujące się pod treścią umowy są nieczytelne, a pieczątki tam znajdujące się, nie zwierają żadnych nazwisk, a wyłącznie siedziby spółek, co uniemożliwia zweryfikowanie czy umowa została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania każdej ze spółek. Na kolejne wezwania organu dotyczące zapytań o kwestie związane z realizacją umowy spółka T. sp. z o.o. nie potrafiła wskazać osób uprawnionych do reprezentacji spółki. S. przedłożyła jedynie informację o osobie będącej rzekomym przedstawicielem spółki, wskazując adres zamieszkania w Kazachstanie. Spółka T. sp. z o.o. nie przedłożyła jednocześnie żadnego dokumentu potwierdzającego uprawnienia Pana F. R. do działania w imieniu spółki S. Ponadto, na wezwanie organu, dotyczące okazania dokumentów księgowych, potwierdzających dokonanie rozliczeń pomiędzy spółkami, T. sp. z o.o. oświadczyła, że rozliczenia nie zostały dokonane z uwagi na niedokonanie min. Ilości 8 szt. reklam przy drogach. Na tę okoliczność T. sp. z o.o. nie przedstawiła żadnych dowodów, jak również nie uprawdopodobniła w sposób utwierdzający faktycznej współpracy pomiędzy spółkami – stronami umowy. Ponadto, podjęte przez organ działania mające na celu ustalenie rzeczywistego prowadzenia działalności przez spółkę S. wykazały, iż firma ta nie posiada strony internetowej, brak jest jakichkolwiek informacji o jej działalności gospodarczej. Jedyne dokumenty potwierdzające fakt istnienia tej spółki znajdują się na stronie internetowej https://[...]. Organ podkreślił, że analiza znajdujących się tam dokumentów wskazuje, iż w dacie zawierania umowy zlecenia tj. [...].07.2015 r. wskazany w rejestrze adres spółki był odmienny od adresu wskazanego w umowie, mianowicie zgodnie z formularzem dostępnym na powołanej powyżej stronie internetowej, oznaczonym jako "[...], kod kreskowy o nr *[...] * z datą [...]/07/2015, złożonym przez osobę uprawnioną, a której podpis jest różny od podpisu na "umowie zlecenia", widnieje informacja, że aktualną siedzibą spółki jest S. , [...], G., Scottland a nie jak wskazano w umowie, [...], D., [...], Scotland [...]. W tym stanie rzeczy organ uznał, że stosunek prawny łączący obie spółki jest fikcyjny, dlatego też spółka T. Sp. z o.o. jest odpowiedzialna za posadowienie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej [...] i na tę spółkę w oparciu o przepis art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku nałożył karę pieniężną w kwocie 20196,00 złotych. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] października 2018 roku utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, powołując się na argumentację w niej zawartą. Odnosząc się do zarzutu obliczenia powierzchni reklamy w sposób wadliwy, wyjaśnił, iż "w przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu składającego się na opłatę za zajęcie pasa drogowego jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowlanego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust.6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie" (wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. II SA/Sz 249/17). W kontekście powołanych unormowań zdaniem organu powierzchnia reklamy została ustalona w sposób prawidłowy. Zdaniem organu strona miała zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania. Jej zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezzasadne, dlatego też zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 roku spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: – art. 7 i 8 w zw. z art. 80, 81 i 84 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego niewłaściwych wniosków, rozstrzygając w oparciu o niezupełny, zebrany wadliwie i sprzecznie z zasadami postępowania administracyjnego materiał dowodowy oraz nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszelkich okoliczności budzących wątpliwości, – art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie ochrony swoich praw osobom reprezentujących firmę S., – art. 104, 107 § 1 i 2 poprzez naruszenie wymogów określonych tym przepisem co do składników i formy decyzji administracyjnej, a szczególnie poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne dokonanego rozstrzygnięcia, czym uniemożliwiono pełną realizację praw do zaskarżenia, – art. 40 ust. 2, 3, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie i skierowanie postępowania bez żadnej podstawy prawnej względem spółki T. mimo braku wyraźnej podstawy prawnej oraz błędną wykładnię i dokonanie nieprawidłowych i sprzecznych z treścią tego artykułu pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego niezbędnych do podjętych wyliczeń wysokości opłaty, co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznaniu, że spółka T. sp. z o.o. może ponosić odpowiedzialność za działania innego podmiotu, który nie miał nawet możliwości ochrony swoich praw. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z tym, że kontrola ta w myśl § 2 ww. artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja, akt bądź inna czynność z zakresu administracji publicznej nie narusza prawa matrialnego oraz czy została wydana bez uchybień przepisom postępowania. Poza tym, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwanej dalej "p.p.s.a.") Mając powyższe kryteria na uwadze sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazującym na jej uchylenie. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 80, 81 i 84 k.p.a. a także art. 104, 107 § 1 i 2 i art. 28 k.p.a. Nie doszło też do naruszenia art. 40 ust. 2, 3, 6 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ, wydając zaskarżoną decyzję zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosował się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 roku, sygn. akt VI SA/Wa 931/16. W niniejszej sprawie strona nie kwestionowała ustaleń organu, co do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] R. – Z. – Z. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej o treści "G., B.". Spór dotyczył przede wszystkim tego, jaki podmiot należy z tego tytułu obciążyć karą pieniężną. Strona w toku postępowania administracyjnego oraz przed sądem stoi na stanowisku, że za bezprawne zajęcie pasa drogowego odpowiada firma S., z którą skarżącą łączyła umowa zlecenia z dnia [...] lipca 2015 roku, dotycząca posadowienia reklam informacyjnych o działalności strony. Należy podkreślić, że organ podjął niezbędne czynności zmierzające do ustalenia podmiotu odpowiadającego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwoleń zarządcy drogi. Przedłożona przez skarżącą umowa zlecenia wiążąca ją ze spółką S. nie była poświadczona za zgodność z jej oryginałem. Na wezwanie organu z dnia 18 stycznia 2018 roku do przedłożenia oryginału umowy lub jej urzędowo poświadczonej kopii oraz do wskazania, kto z ramienia poszczególnych stron umowy podpisał tę umowę, skarżąca pismem z dnia 29 stycznia 2018 roku w odpowiedzi wskazała, że spółka nie posiada umowy w żadnej formie oraz złożyła wyjaśnienia odnośnie osób umowę podpisujących. Na kolejne wezwanie organu do przedłożenia dokumentów księgowych potwierdzających dokonanie rozliczeń pomiędzy stronami umowy, skoro część przedmiotu umowy została zrealizowana, skarżąca wskazała, że jej kontakt ze zleceniobiorcą uległ zerwaniu, a żadne rozliczenia nie zostały dokonane z uwagi na niewykonanie umowy w całości przez zleceniobiorcę. W toku postępowania skarżąca wskazała także, że przedstawicielem na Polskę spółki S. jest F. R., zamieszkały w Kazachstanie. Jednakże, strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających działania tej osoby, jako osoby upoważnionej przez spółkę S. Organ przeanalizował także dostępne bazy w sieci Internet i ustalił podpis osoby uprawnionej do reprezentacji spółki S., który był odmienny od podpisu ujawnionego na umowie zlecenia. Poza tym, aktualny adres tej spółki w dacie podpisania umowy był odmienny od tego ujawnionego na umowie zlecenia. Wszelkie działania podjęte przez organ doprowadziły go do słusznego wniosku o fikcyjnym charakterze umowy przedłożonej przez skarżącą. Strona, a to na niej spoczywa ciężar dowodu, nie przedstawiła żadnych dokumentów na potwierdzenie rzeczywistej współpracy ze spółką S. Warto podkreślić, co słusznie zauważył organ, że umowa z [...] lipca 2015 roku nie wskazuje osób uprawnionych do reprezentacji stron umowy. Poza tym, skarżąca w związku z realizacją umowy powoływała się na okoliczności trudne do zweryfikowania, np. przedstawicielem spółki S. miała być osoba pochodzenia kazachskiego. Przedłożona umowa nie zawiera przejrzystych postanowień, co do wynagrodzenia zleceniobiorcy, np. podana w niej kwota jest zaniżona oraz brak jest numeru bankowego, na który należy dokonać zapłaty. Wszystkie to okoliczności wskazywały na fikcyjność umowy, dlatego też organ prawidłowo przyjął odpowiedzialność skarżącej za zajęcie pasa drogowego, albowiem reklama dotyczyła prowadzonej przez nią działalności. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały pełne podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej stosownie od art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl powyższego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 6 (iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut pozorny obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1,00 m2 pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień). Stawki opłaty zostały określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608). Stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1,00 m2 powierzchni reklamy jest ustalona w § 4 ust. 2 pkt 2 i wynosi 4 złote. Powierzchnia reklamy, naruszająca pas drogowy drogi krajowej, została wykazana poprzez wykonany operat pomiarowy w dniu 18 września 2015 roku i wyniosła 18,7 m2. Ustalony czasokres pozostawania reklamy w pasie drogowym drogi krajowej wyniósł 27 dni (od 7 września 2015 roku do 3 października 2015 roku). Mając powyższe dane, organ prawidłowo wyliczył wysokość kary na 20 196 złotych. Wobec niestwierdzenia zarzucanych organowi uchybień Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.