VI SA/Wa 3093/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia utraty mocy powołania na stanowisko notariusza 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz I. w R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w R. (dalej: Izba, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy powołania A.M. na stanowisko notariusza umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w oparciu o następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości powołał A.M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w R. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]) Minister Sprawiedliwości po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, którego jedyną stroną była A.M., nie stwierdził utraty mocy jej powołania na stanowisko notariusza. W dniu [...] czerwca 2014 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek o przywrócenie terminu i o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy powołania A.M. na stanowisko notariusza złożony przez Izbę. W złożonym wniosku Izba zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19, art. 21 § 3, art. 22, art. 35, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 i art. 73 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164) przez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te wskazują na konkretne prawa i obowiązki izby notarialnej, na które wpływa wydana decyzja, co uzasadnia przyznanie Izbie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy powołania A.M. na stanowisko notariusza, 2) art. 14 § 2 Prawa o notariacie przez błędną wykładnię skutkującą przyjęcie, że decyzja o powołaniu A.M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Rzeszowie nie utraciła mocy. W złożonym wniosku Izba wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przez przyjęcie, że decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza utraciła moc bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przywołaną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że Izbie nie przysługuje przymiot strony, a zatem nie przysługiwały jej prawa należne stronom i nie biegły terminy do dokonania czynności procesowych. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjny, podniósł, że samorząd notarialny nie ma statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, a przepisy art. 19, art. 21 § 3, art. 26 § 2 i 3 w zw. z art. 35 pkt 2, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 i art. 73 Prawa o notariacie nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż samorząd notarialny ma interes prawny do działania w charakterze strony. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości statusu samorządu notarialnego jako strony postępowania nie można również wywodzić z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż kwestię posiadania przymiotu strony wywieźć należy z ustaw regulujących przedmiot określonego postępowania, a nie z Konstytucji. Organ uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną, stwierdził jego niedopuszczalność. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Izba złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o jego uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji Izba zarzuciła naruszenie: 1) przepisów k.p.a., tj.: a) art. 6 i art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania; b) art. 28 i art. 29 k.p.a. przez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy powołania na stanowisko notariusza; c) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy nie wystąpiły do tego przesłanki; 2) przepisów Prawa o notariacie i przepisów Konstytucji RP, tj.: a) art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 17 Konstytucji RP przez uniemożliwienie skarżącej oraz jej organom wykonywania obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu; b) art. 15 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej. W uzasadnieniu złożonej skargi Izba zarzuciła wykładni dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości sprzeczność z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła, że charakter zadań stojących przed samorządami zawodowymi wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i podkreśliła, że ustawodawca nadał zawodom zaufania publicznego strukturę samorządu zawodowego, tj. korporacji posiadającej osobowość prawną i będącej instytucją administracji zdecentralizowanej wykonującej samodzielnie przypisane jej zadania publiczne. Skarżąca wskazała, że jednym z zadań samorządów zawodowych jest sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodów zaufania publicznego służące zapewnieniu należytego poziomu ich wykonywania. Zdaniem Izby realizacja tego zadania nie jest możliwa bez wyposażenia samorządu zawodowego w instrumenty prawne, które mają zapewniać ich realny wpływ na sposób wykonywania zawodu w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Zdaniem skarżącej z pozycji ustrojowej oraz zadań samorządu zawodowego notariuszy wynika, że izba notarialna ma interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy powołania określonej osoby na stanowisko notariusza. Izba zauważyła również, że odmowa przyznania izbom notarialnym statusu strony postępowania administracyjnego powodowałaby niemożliwość zaskarżenia do sądów administracyjnych pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji Ministra Sprawiedliwości, nieuwzględniającej opinii izby. Zdaniem skarżącej wyłączenie sądowej kontroli decyzji kreujących skład osobowy izby notarialnej prowadzi do upaństwowienia tego samorządu, co pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności zasadą decentralizacji władzy publicznej i wyrażoną w preambule do Konstytucji RP zasadą pomocniczości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Minister Sprawiedliwości podniósł przy tym, że wynik postępowania w przedmiocie utraty mocy powołania na stanowisko notariusza nie ma wpływu na ustawowo zagwarantowaną możliwość wykonywania przez samorząd przewidzianych prawem uprawnień, a zatem nieprzyznanie samorządowi notarialnemu statusu strony w tej kategorii postępowań nie uniemożliwia wykonywania pieczy nad notariuszami. Organ stwierdził również, że zarzut naruszenia art. 15 Konstytucji RP jest niezasadny, gdyż przepis ten odnosi się do samorządu terytorialnego, a właściwość samorządu notariuszy jako samorządu specjalnego ma charakter rzeczowy wyznaczony przepisem art. 17 ust. 1 Konstytucji. Pełnomocnik uczestniczki postępowania pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko reprezentowane przez Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik uczestniczki postępowania wskazał, że wprawdzie linia orzecznicza co do przyznania izbom notarialnym statusu strony w postępowaniach administracyjnych uległa zmianie w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, wydaną w składu siedmiu sędziów, to jednak zgodnie z zakazem retroaktywności stanowisko to nie powinno być stosowane w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych w dacie wcześniejszej. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na błędy w stanie faktycznym dotyczącym przyczyn wszczęcia postępowania o stwierdzenie utraty mocy powołania A.M. na stanowisko notariusza przytoczonym w uzasadnieniu skargi złożonej przez Izbę. Na rozprawie w dniu [...] maja 2015 r. pełnomocnik: - skarżącej poparł złożoną skargę i wniósł o zasądzenie kosztów sądowych; - uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm), dalej: p.p.s.a., w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępnie należy zauważyć, że zawisły spór dotyczy statusu izby notarialnej jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy powołania na stanowisko notariusza prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że kwestia legitymowania się przez izby notarialne interesem prawnym przemawiającym za przyznaniem im statusu strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Ministra Sprawiedliwości dotyczących notariatu była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Podsumowanie dorobku orzeczniczego, a zarazem wyjaśnienie rozbieżności w orzecznictwie znalazło swój wyraz w przywołanej przez pełnomocnika uczestnika postępowania uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, której ustalenia i wynikające z nich poglądy Sąd przyjmuje za własne. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższe oznacza, że dla przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym kluczowe jest istnienie obowiązku, którego dotyczy postępowanie albo złożone żądanie podjęcia czynności bądź istnienie interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie administracyjne lub złożone żądanie. Mając na uwadze, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości, w którego toku powstał rozstrzygany spór, nie dotyczy obowiązków izby notarialnej, konieczne jest zbadanie czy w niniejszej sprawie po stronie Izby występuje interes prawny przemawiający za przyznaniem jej statusu strony postępowania. Pojęcie interesu prawnego jest klauzulą generalną, której treść powinna być ustalana każdorazowo w toku wykładni przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes prawny jest indywidualnym, konkretnym i sprawdzalnym obiektywnie interesem znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Podstawą interesu prawnego są zatem przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/05). Analiza obowiązujących przepisów prawa regulujących działanie izb notarialnych mająca na celu ustalenie, czy legitymują się one interesem prawnym uprawniającym je do uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych w charakterze strony uwzględniać musi treść art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W tym miejscu należy podkreślić, że piecza nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego obejmuje, zgodnie z literalnym brzmieniem przytoczonego przepisu Konstytucji RP, wykonywanie zawodu. Stosowanie pieczy odbywa się przy tym na dwóch płaszczyznach, tj. procesu naboru członków samorządu oraz działalności członków samorządu zawodowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, oraz z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że nadzór nad działalnością członków samorządu zawodowego obejmuje zarówno działania podejmowane przez członków samorządu, jak i działania przez nich zaniechane. Zadanie to, stosownie do treści art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie, przypisane zostało do zakresu działania rady izby notarialnej będącej w myśl art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie jednym z dwóch organów izby notarialnej. Podkreślenia ponownie wymaga, że w niniejszej sprawie spór o przyznanie Izbie statusu strony wynikł na gruncie postępowania w sprawie stwierdzenia utraty mocy powołania na stanowisko notariusza na skutek nieuruchomienia w wymaganym terminie kancelarii notarialnej, tj. instytucji uregulowanej w art. 14 Prawa o notariacie. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, w którego ramach Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Izbę i umorzył postępowanie odwoławcze, dotyczyło ustalenia, czy zaistniały przesłanki określone w art. 14 Prawa o notariacie skutkujące stwierdzeniem utraty mocy powołania na stanowisko notariusza. Ustalenie wystąpienia tych przesłanek, tj. uruchomienia kancelarii i zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości w terminie 2 miesięcy od zawiadomienia o powołaniu, zdaniem Sądu, sprowadza się zatem do oceny działalności podejmowanej przez powołanego notariusza, a zatem, jak wskazano to powyżej, wchodzi w zakres pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, uwzględniając brzmienie art. 35 ust. 2 Prawa o notariacie, uznać należy, że Izba legitymowała się interesem prawnym niezbędnym do uznania jej statusu strony prowadzonego postępowania. Odnosząc się do stwierdzenia organu, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie może stanowić podstawy ustalenia, czy samorządowi zawodowemu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, Sąd uznał to stanowisko za błędną. Zdaniem Sądu, w państwie prawa nie powinna być akceptowana interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizacje samorządu zawodowego obowiązków zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań przy równoczesnym pozbawieniu tego samorządu realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Zdaniem Sądu brak jest społecznego uzasadnienia dyskryminacji samorządu zawodowego w zakresie prawa do sądu w sprawach dotyczących tego samorządu, do których niewątpliwie należy zaliczyć wpływ na jego skład osobowy. Z uwagi na powyższe Sąd stanął na stanowisku, że organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania i umarzając postępowanie odwoławcze na skutek nieprzyznania Izbie statusu strony postępowania administracyjnego, naruszył art. 6, art. 7, art. 28, art. 29 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Niezależnie od powyższego, Sąd rozpatrując sprawę, za nietrafiony uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ administracji art. 15 ust. 1 Konstytucji RP i w tym zakresie całkowicie podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości przedstawione w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z literalnym brzmieniem powołanego przepisu gwarantuje on poszanowanie zapewnienia decentralizacji władzy publicznej w odniesieniu do ustroju terytorialnego Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym przepis ten nie ma zastosowania do udziału w sprawowaniu władztwa publicznego przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności zastosowania uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, do stanów poprzedzających jej wydanie, podniesionej przez pełnomocnika uczestnika postępowania zauważyć należy, że zasada nieretroaktywności wywodzona z art. 2 Konstytucji RP odnosi się do stosowania norm prawa w aspekcie czasowym. W tym miejscu należy podkreślić, że Konstytucja RP w art. 87 przewiduje zamknięty katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa, do którego nie zaliczono orzeczeń sądów. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że na skutek podjęcia uchwały z dnia 22 września 2014 r. nie doszło do powstania nowej bądź zmienionej normy prawnej, a jedynie zostały wyjaśnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że nie ma przeszkód natury prawnej do zastosowania wykładni przyjętej w przedmiotowej uchwale do oceny sporów nierozstrzygniętych do czasu jej wydania. Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że ustawodawca wprowadzając art. 269 p.p.s.a., zdecydował o przyznaniu abstrakcyjnym uchwałom składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego mocy ogólnie wiążącej, oznaczającej, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat, Komentarz do art. 269 p.p.s.a., LEX 2013, teza 3). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.