VI SA/Wa 3239/24

Dnia 1 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Iwona Kozłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2024 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego E. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ, GITD), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. d), art. 7d ust. 6 pkt 1, art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 728; dalej: u.t.d.), art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51 ze zm.; dalej: rozporządzenie (WE) nr 1071/2009), po rozpoznaniu wniosku E. R. (dalej: skarżący, strona, zarządzający transportem) o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji GITD z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] stwierdzającej niezdolność do kierowania operacjami transportowymi E. R. - osoby zarządzającej transportem, utrzymał w mocy ww. decyzję. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] lipca 2019 r. stronie został wydany certyfikat kompetencji zawodowych w drogowym transporcie osób o numerze [...], zaś w dniu [...] czerwca 2019 r. certyfikat kompetencji zawodowych w drogowym transporcie rzeczy o numerze [...]. Na podstawie posiadanego certyfikatu kompetencji zawodowych strona wykonywała obowiązki zarządzającego transportem. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] GITD orzekł o utracie dobrej reputacji zarządzającego transportem jako proporcjonalnej reakcji za nałożone sankcje za naruszenie warunków i obowiązków przewozu drogowego. Podstawą stwierdzenia utraty dobrej reputacji było wydanie wykonalnej decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie warunków lub obowiązków transportu drogowego, które stanowi najpoważniejsze naruszenie wymienione w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403). Decyzja o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji stała się ostateczna z dniem 14 marca 2024 r. Pismem z 22 marca 2024 r. GITD zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia niezdolności strony do kierowania operacjami transportowymi. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 17 kwietnia 2024 r., strona wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że doszło do zaistnienia środka rehabilitacyjnego określonego w art. 7e u.t.d. Decyzją z [...] kwietnia 2024 r. GITD stwierdził niezdolność do kierowania operacjami transportowymi E. R. - osoby zarządzającej transportem. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucała naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji umożliwiającego stronie poznanie podstawy nałożenia kary. Decyzją z [...] lipca 2024 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ zacytował treść art. 4 pkt 22 lit. d u.t.d. oraz art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Podkreślał, że powołany przepis art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 wskazuje, że utrata dobrej reputacji przez zarządzającego transportem stanowi podstawę do stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorcy przez zarządzającego transportem. Jednak warunkiem stwierdzenia tej niezdolności jest utrata dobrej reputację zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organ może jedynie wydać decyzję stwierdzającą niezdolność do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorcy przez zarządzającego transportem. GITD wskazywał również, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że decyzją z [...] listopada 2023 r. GITD stwierdził utratę dobrej reputacji E. R. - zarządzającego transportem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GITD z [...] marca 2024 r. i od tego dnia jest ostateczna. Podstawą do wydania decyzji było najpoważniejsze naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, tj. naruszenie określone w Ip. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Jest to najpoważniejsze naruszenie (NN) wymienione w grupie 5 pod nr 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 polegające na kierowaniu pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Za to naruszenie decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] wydaną przez Komendanta Straży Granicznej w [...] została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna. Kara nałożona tą decyzją została zapłacona w dniu 17 kwietnia 2023 r. Wskazując powyższe, GITD stwierdził, że organ I instancji słusznie stwierdził niezdolność do kierowania operacjami transportowymi przez E. R. - osobę zarządzającą transportem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył decyzję GITD z [...] lipca 2024 r., zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ zmiany stanu faktycznego, która miała miejsce w trakcie postępowania dotyczącego stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi, a w konsekwencji naruszenie obowiązku orzekania według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji; II. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 7e pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 94b u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 3 i art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie, że naruszenie stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji zostało objęte środkiem rehabilitacyjnym w trakcie postępowania dotyczącego stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi, a zatem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi wszczęte z powodu ich popełnienia powinno zakończyć się umorzeniem jako bezprzedmiotowe. Wskazując powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji GITD z [...] kwietnia 2024 r. oraz umorzenie postepowania administracyjnego w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – umów o pracę – na okoliczność wykazania, że wynagrodzenie z tytułu wykonywania obowiązków na stanowisku zarządzającego transportem stanowi znaczną cześć dochodów skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z 7 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że wyrokiem z 20 listopada 2024 r., VI SA/Wa 1922/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GITD z [...] czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji zarządzającego transportem. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, odpadła podstawa do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi (art. 16b ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Pełnomocnik podnosił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji powoduje bezprzedmiotowość postępowania następczego w przedmiocie stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi. Decyzje zapadłe w dalszym postępowaniu powinny zostać uchylone, a postępowanie umorzone. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji oraz trafności zastosowanych przepisów do stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie podjęcia aktu. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (v. wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., II OSK 2203/12 – dostępny w CBOSA), nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili wydania zaskarżonego aktu jest m.in. sytuacja, gdy wyrokiem sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). Wprawdzie w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić - co do zasady - podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny, to jednak wyjątek od tej zasady stanowią zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie i w konsekwencji dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o to kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GITD z [...] lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję GITD z [...] kwietnia 2024 r. stwierdzającą niezdolność do kierowania operacjami transportowymi E. R. – osoby zarządzającej transportem Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 22 lit. d) u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, jeżeli zarządzający transportem utraci dobrą reputację zgodnie z art. 6, właściwy organ stwierdza, że zarządzający transportem jest niezdolny do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Właściwy organ nie potwierdza odzyskania dobrej reputacji przez zarządzającego transportem wcześniej niż w terminie jednego roku od daty utraty dobrej reputacji i w żadnym przypadku zanim zarządzający transportem nie wykaże, że odbył odpowiednie szkolenie trwające co najmniej trzy miesiące lub zdał egzamin obejmujący dziedziny wymienione w części I załącznika I do niniejszego rozporządzenia (ust. 1). Do czasu zastosowania środków rehabilitujących zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi i z ust. 1 niniejszego artykułu certyfikat kompetencji zawodowych, o którym mowa w art. 8 ust. 8, zarządzającego transportem uznanego za niezdolnego do kierowania operacjami transportowymi nie jest ważny w żadnym państwie członkowskim (ust. 2) W myśl art. 7d ust. 6 pkt 1 u.t.d., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1, tj. decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony. Zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 u.t.d., organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, niezdolność zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi, jeżeli zarządzający transportem utracił dobrą reputację, zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Powołany przepis art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 wskazuje, że utrata dobrej reputacji przez zarządzającego transportem stanowi podstawę do stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorcy przez zarządzającego transportem. Jednak warunkiem stwierdzenia tej niezdolności jest utrata dobrej reputację zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] GITD stwierdził utratę dobrej reputacji E. R. – zarządzającego transportem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GITD z [...] marca 2024 r. Tym samym od dnia [...] marca 2024 r. decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji stała się ostateczna, a to skutkowało niezdolnością skarżącego jako zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2024 r., VI SA/Wa 1922/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GITD z [...] marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji. Mając na uwadze treść art. 16b ust. 1 pkt 1 u.t.d., z którego wynika, że organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, niezdolność zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi, jeżeli zarządzający transportem utracił dobra reputację, zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, przyjąć należy, że prawidłowy tok postępowania w tego typu sprawach wymaga, aby przed wydaniem decyzji stwierdzającej niezdolność zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o utracie przez zarządzającego transportem dobrej reputacji. Skoro wyrokiem z 20 listopada 2024 r., VI SA/Wa 1922/24 tutejszy Sąd uchylił ostateczną decyzję GITD z [...] marca 2024 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji to okoliczność ta w sposób istotny rzutuje na stan prawny sprawy zakończonej decyzją kontrolowaną przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Mianowicie, uchylenie przez tutejszy Sąd decyzji w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez zarządzającego transportem, uchyla tym samym podstawę do możliwości rozstrzygnięcia w tak ukształtowanym stanie prawnym sprawy o stwierdzenie niezdolności zarządzania transportem do kierowania operacjami transportowymi. Skoro bowiem wydanie decyzji orzekającej o niezdolności zarządzania transportem do kierowania operacjami transportowymi jest konsekwencją uprzedniego wydania (ostatecznej) decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, to wyeliminowanie z obrotu prawnego - uchylenie ostatecznej decyzji orzekającej o utracie dobrej reputacji prowadzi do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Okoliczność ta – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – musi być wzięta pod uwagę przez Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd pragnie wyjaśnić, że znane mu są odmienne poglądy występujące zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, z których wynika, że nie wszystkie kwalifikowane wadliwości określone w art. 145 § 1 k.p.a. mogą być traktowane jako naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mówi się w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z jednym poglądem nie każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" (np. gdy przesłanką wznowieniową – tak jak w przypadku art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – nie jest w istocie naruszenie przez organ rozstrzygający prawa, lecz okoliczność która zaistniała niezależnie od organu i już po wydaniu przez ten organ decyzji), z kolei zgodnie z drugim poglądem pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należy rozumieć w sposób bardziej zobiektywizowany, nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu), jednakże nawet w takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 412-414; T. Woś [red.] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 747-749; zob. także wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05 - LEX nr 317405 oraz wyrok NSA z 10 października 2013 r., I OSK 1573/13 - LEX nr 1381658). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z powyżej zaprezentowanych poglądów, wskazujący na konieczność uchylenia kontrolowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym aktu w przypadku "obiektywnego" stwierdzenia "naruszenia prawa", spowodowanego zaistnieniem którejkolwiek z ww. przesłanek wznowieniowych w toku oceny legalności zaskarżonego aktu. Z tego powodu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponieważ – jak zostało powyżej wskazane – stosownie do 16b ust. 1 pkt 1 u.t.d. rozstrzygnięcie w przedmiocie niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi możliwe jest w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o utracie przez zarządzającego transportem dobrej reputacji, dlatego też Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. – uchylił także decyzję GITD z [...] kwietnia 2024 r. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, obejmującą kwotę wpisu sądowego w wysokości 200 zł, kwotę 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacki (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej.