VI SA/Wa 3329/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. D. i Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. D. i Z. D. solidarnie, kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) o nałożeniu na E.D. i Z.D. (dalej: skarżący, strona) wspólników spółki cywilnej działających pod firmą U. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł (dziesięciu tysięcy złotych). Decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt- Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm – dalej: k.p.a.), art. 3 pkt 4 i 22, art. 33 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 92a ust. 1 i 2 oraz na podstawie lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jt. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm – dalej: u.t.d.) Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2013 r. o godz. 12:25 w miejscowości W. na ul. [...] (droga krajowa nr 1) został zatrzymany do kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego samochód ciężarowy marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], którym kierował Pan Z.D. prowadzący wspólnie z E.D. w ramach spółki cywilnej działalność gospodarcza pod nazwą U. W dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne – folie w rolkach – z magazynu przedsiębiorstwa L. w miejscowości K. do miejscowości K., gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. W dniu kontroli kierujący przedstawił wypis nr 0001 z Zaświadczenia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na przewozy drogowe na potrzeby własne, który to wypis posiadał datę ważności [...] listopada 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez WITD oraz po rozważeniu przez ten organ całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] nałożono na E.D. i Z.D. prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej U. karę pieniężną w wys. 10.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, co stanowiło naruszenie określone pod lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Od ww. decyzji odwołanie złożyli E.D. i Z.D. podnosząc, że organ w toku postępowania błędnie i szablonowo przyjął, iż odpowiedzialność administracyjna spółki cywilnej U. jest ponoszona wspólnie w równych częściach przez obu wspólników. Tymczasem zgodnie z przepisami rozdziałem 6 k.p.a. odpowiedzialność może spoczywać na osobach fizycznych lub prawnych. Solidaryzowanie odpowiedzialności na wszystkich wspólników spółki narusza przepisy ww. rozdziału. Skarżący wskazali, że w trakcie postępowania przedłożyli stosowne dokumenty, z których jednoznacznie wynika kto i w jakim zakresie zajmuje się wykonywaniem przewozów drogowych. Zdaniem skarżących za naruszenie stwierdzone przez organ odpowiedzialność winien ponosić Z.D., a nie spółka cywilna. Nałożenie kary na podmiot nieposiadający osobowości prawnej stanowi zdaniem skarżących rażące naruszenie przepisów k.p.a. Skarżący wskazali również na naruszenie art. 7, 10 k.p.a. a także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.; dalej: u.s.d.g.). GITD po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy skarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ przywołał obowiązujące przepisy prawne oraz wskazał, że zatrzymany do kontroli pojazd w dniu [...] grudnia 2013 r. nie posiadał aktualnego zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne, ani licencji, która zwalniałaby podmiot od obowiązku uzyskania wskazanego zaświadczenia. Podczas kontroli okazano jedynie wypis 0001 z Zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, które posiadało datę ważności do dnia [...] listopada 2013 r., co zdaniem organu spowodowało prawidłowe nałożenie na stronę kary za naruszenie określone w lp. 1.3 załącznik nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, powołując się na zapis art. 4 ust. 2 u.s.d.g., że za przedsiębiorcę uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Tym samym przepis ten pozbawia spółkę cywilną podmiotowości prawnej, a przedsiębiorcami są poszczególni wspólnicy tej spółki. Organ przywołał w tym zakresie orzeczenie NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. II GSK 1315/11. Organ powołując się na przepis art. 92a ust. 1 i 2 i 6 u.d.t. oraz załącznik nr 3 do ustawy (lp. 1.3.) wskazał, że kara w niniejszej sprawie winna wynosić 16.000 zł z uwagi na fakt, iż dwóch wspólników spółki cywilnej U. w dniu kontroli nie legitymowało się zaświadczeniem na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Jednakże ze względu na to, iż suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł, kara została ograniczona do tej kwoty. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji przez organ przepisów dotyczących bezterminowości wydawanych zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne, organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału nie wynika, by strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne przed wykonywaniem kontrolowanego przewozu. Z pisma ze Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika natomiast wprost, że stosowne zaświadczenia zostało wydane [...] grudnia 2013 r. tj. już po kontroli, która miała miejsce w dniu [...] grudnia 2013 r. Organ wskazał również na brzmienie przepisu art. 33 ust. 2 u.t.d., z którego wynika, że do wykonywania przewozu na potrzeby własne nie wystarcza jedynie złożenie wniosku o wydanie takiego zaświadczenia. Wyjaśnił, że art. 33 ust.8 u.t.d., zgodnie z którym zaświadczenie na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy oraz wypis z zaświadczenia wydaje się na czas nieokreślony, został wprowadzony ustawą o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców z dnia 25 marca 2011 r. (jt. Dz.U. nr 106, poz. 622 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Z art. 98 pkt 8 ww. ustawy wynika, że do postępowań w sprawach wniosków o wydanie zaświadczenia, o których mowa w art. 33 ust. 6 u.t.d. wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd zaświadczenia wystawione przed tą datą były wydawane na czas określony i tylko w takim zakresie obowiązywały. A zatem tylko zaświadczenia na przewozy własne wydane już po zmianie przepisów u.t.d. są zaświadczeniami na czas nieokreślony. Zaświadczenia wydane w poprzednim stanie prawnym są natomiast ważne przez okres, na jaki zostały wydane, co potwierdza również treść § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wzoru zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz wypisu z tego zaświadczenia (Dz.U. Nr 6, poz. 41). Powyższe oznacza, że posiadane przez stronę zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne, które wydane zostało w dniu [...] listopada 2010 r. czyli w oparciu o poprzednio obowiązującą regulację i które wydane było do dnia [...] listopada 2013 r., z upływem wskazanego w zaświadczeniu terminu utraciło swoją ważność. Kolejne zaświadczenie, już bezterminowe, strona uzyskała dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r., a zatem w chwili kontroli strona nie posiadała ważnego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, co skutkowało nałożeniem kary. Organ wskazał również, że niezasadny jest zarzut strony w zakresie naruszenia przez organ I instancji zasady wysłuchania strony w prowadzonym postępowaniu (art. 10 k.p.a.), gdyż Pan E.D. był informowany przez organ o podejmowanych czynnościach w sprawie na adres [...], o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek, znajdujące się w aktach sprawy. Organ wyjaśnił również, że nie ma żadnej możliwości zmniejszenia wysokości nałożonej na stronę kary, bowiem kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma charakter związany, co oznacza, że organ nie ma możliwości miarkowania kary w zależności od konkretnych okoliczności. Organ wyjaśnił również, iż w odniesieniu do skarżących brak jest możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., tj. umorzenia wszczętego postępowania, bowiem w niniejszej sprawie strona nie powołała okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ani nie mogła przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do naruszenia doprowadziły. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem GITD, Panowie E.D. i Z.D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w skardze podniósł te same zarzuty co w odwołaniu. W szczególności zarzucając naruszenie: ‒ przepisów rozdziału 6 k.p.a. w tym art. 28, 29 k.p.a., gdyż kara została nałożona na podmiot nieposiadający osobowości prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa; ‒ art. 7 k.p.a., gdyż ograniczył się do oceny niepełnego materiału dowodowego, bez uwzględnienia faktu, że brak odnowienia stosownego zaświadczenia wynika bezpośrednio z informacji uzyskanych w Wydziale Komunikacji Starostwa G. o bezterminowości wydawanych zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne, a także bez uwzględnienia art. 33 ust. 8 u.t.d. obowiązującego w chwili kontroli a oparł się jedynie na nieobowiązującym w obiegu prawnym zapisie w zaświadczeniu w polu data ważności. ‒ art. 10 k.p.a. bowiem E.D. nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i nie miał możliwości w nim czynnie uczestniczyć. Skarżący podnieśli, że z informacji uzyskanych w Urzędzie Pocztowym w G. wynika, że przesyłki były błędnie zaadresowane i z tego względu nie zostały doręczone. ‒ art. 6 ust.1 u.s.d.g., bowiem wydając powyższą decyzję, organ ogranicza prawo i stosuje wybiórczo przepisy nakładające na U. s.c. podwójny obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Jednocześnie niespójnie przyjmując normy prawne, bowiem z jednej strony nakłada na wspólników spółki cywilnej jedną decyzją administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej, a z drugiej strony nakłada w jednej decyzji dwie oddzielne kary pieniężne za jedno naruszenie, karząc dwa przedsiębiorstwa. Podsumowując, skarżący wskazali, że w ich ocenie naruszone przepisy jednoznacznie prowadzą do błędnej wykładni, a tym samym nieprawidłowej oceny materiału dowodowego czym spowodowano wydanie orzeczenia niezgodnego z obowiązującymi przepisami. GITD w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga, przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że złożona skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie budzi wątpliwości i został ustalony z zachowaniem wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a dokonane przez organy ustalenia znajdują odzwierciedlenie w treści decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych ustaleń wynika, że w dniu kontroli drogowej Pan Z.D. prowadzący wspólnie z Panem E.D. w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą pod nazwą U. wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne na podstawie wypisu nr 0001 z zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawionego przez Starostę G. z datą ważności do dnia [...] listopada 2013 r. (vide: k. 6 akt administracyjnych), tj. zaświadczenia, które przed dniem przeprowadzenia kontroli drogowej utraciło swoją ważność. W związku z powyższym nałożona została kara pieniężna za naruszenie polegające na wykonaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w kwocie 8.000 zł na każdego ze wspólników spółki cywilnej, tj. w łącznej kwocie 16.000 zł., przy czym organ, działając na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d, ograniczył nałożoną karę do kwoty 10.000 zł. Odnosząc się do samego naruszenia polegającego na braku ważnego zaświadczenia, uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo dokonały oceny ważności wydanego zaświadczenia. Zauważyć bowiem należy, że do zaświadczenia, którym Pan Z.D. legitymował się w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej, należy zastosować przepis art. 33 ust. 8 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaświadczenia, tj. w brzmieniu przewidującym wydanie zaświadczenia i wypisu na czas oznaczony. Tym samym Sąd uznaje za zasadne stanowisko GITD, zgodnie z którym przepis art. 33 ust. 8 u.t.d. w brzmieniu przewidującym bezterminowe wydawanie zaświadczeń i wypisów należy stosować wyłącznie do wypisów i zaświadczeń wydanych w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia w życie zmienionego przepisu, tj. po dniu 1 lipca 2011 r. (por. art. 98 pkt 8 ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców). W świetle powyższego przyjąć należy, że organy obu instancji słusznie stwierdziły naruszenie art. 33 ust. 1 u.t.d., uznając wykonywanie przewozu na potrzeby własne za wykonywane bez ważnego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych, jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonej skardze, należy uznać za zasadny zarzut skarżących o nałożeniu podwójnego obowiązku uzyskania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne i w konsekwencji nałożenia podwójnej kary za wykonywanie przewozu bez wypisu z ważnego zaświadczenia. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych podmiotami wykonującymi transport drogowy są wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Nie oznacz to jednakże, że naruszenia przepisów u.t.d. stwierdzone w toku kontroli obciążają każdego ze wspólników spółki cywilnej jako odrębne podmioty (odrębnych przedsiębiorców). Zauważyć bowiem należy, że wspólnicy ci związani są umową spółki, której treścią zobowiązali się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (por. art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.). Zauważyć przy tym należy, że cel ten osiągany jest wspólnym działaniem wspólników spółki cywilnej, które nie stanowi sumy ich odrębnych działań indywidualnych. Uznać zatem należy, że przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego wspólnika z osobna. W konsekwencji przyjąć należy, że sprawa o ukaranie za naruszenie u.t.d. podczas wykonywania przewozu w ramach spółki cywilnej dotyczy wspólnego przewozu i stanowi pojedynczą sprawę administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 386/12). W świetle powyższego zdaniem Sądu za nieprawidłowe należało uznać nałożenie na wspólników spółki cywilnej kary w podwójnej wysokości za jedno naruszenie, którego dopuszczono się w toku realizacji wspólnego zamierzenia gospodarczego. W sytuacji bowiem gdy naruszenie u.t.d., o którym mowa w art. 92a tej ustawy, przypisywane jest wspólnikom spółki cywilnej, należy wydać skierowaną do wszystkich wspólników decyzję administracyjną nakładającą jedną karę mieszczącą się w granicach określonych w ust. 2 przywołanego artykułu. Wskazana powyżej wada zaskarżonej decyzji jako posiadająca istotny wpływ na wynik sprawy i nieprawidłowo kształtująca wysokość kary za naruszenie, o którym mowa w lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d., powoduje konieczność jej uchylenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GITD weźmie pod uwagę wskazania i wykładnię przepisów prawa materialnego wynikające z powyższych rozważań. Niezależnie od powyższych ustaleń Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo wskazały adresatów decyzji. Akta administracyjne sprawy wskazują bowiem jednoznacznie, że adresaci decyzji (wspólnicy spółki cywilnej) zostali wymienieniu z imienia i nazwiska z podaniem nazwy, pod którą prowadzą działalność gospodarcza zmierzająca do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, a zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej niezbicie wskazują, że decyzje organów obu instancji zostały zaadresowane na każdego ze wspólników. Tym samym Sąd uznał za chybiony zarzut nałożenia kary na podmiot nieposiadający osobowości prawnej. Podobnie za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez niepowiadomienie Pana E.D. o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zauważyć bowiem należy, że Pan E.D. miał informację o toczącym się postępowaniu, o czym świadczy podpisanie przez niego odwołania od decyzji WITD. W tym miejscu dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć realny wpływ na wynik sprawy. Wpływ ten należy oceniać poprzez ocenę istotności dla sprawy administracyjnej działań, których podjęcia zamierzała domagać się osoba pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem wniesieniu zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. nie towarzyszyło wskazanie żadnych działań, których nie mógł żądać Pan E.D. na skutek niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ani na jakie dokumenty bądź okoliczności nie mógł się powołać w związku z zarzucanym naruszeniem. Tym samym Sąd nie mógł podzielić stawianego przez skarżących zarzutu, mimo iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 13 stycznia 2014r. kierowane zarówno do Pana D. jak i Pana D. było wysłane na nieprawidłowy adres. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w pkt III sentencji wyroku.