II GSK 1315/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Zdzisław Sadurski (del.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2418/10 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2418/10, w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nałożył na S. W., wspólnika spółki cywilnej P. U.-H. "[...]" S. W., K. W. karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Organ nałożył karę m.in. w oparciu o ustalenia zawarte w protokole kontroli drogowej z dnia [...] października 2009 r. S. W. wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2010 r. Jego zdaniem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), gdyż w wyniku jednej kontroli nałożono kary pieniężne w łącznej kwocie 16.000,00 zł wszczynając dwa postępowania administracyjne przeciwko obu wspólnikom spółki cywilnej, z których jeden nie był stroną, czym naruszono art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że bezsporny jest fakt wykonywania skontrolowanego przewozu przez S. W. i K. W., czyli wspólników spółki cywilnej P.U.H. "[...]". Dalej organ stwierdził, że każdy wspólnik spółki cywilnej, która wykonuje działalność w zakresie transportu drogowego zobowiązany jest uzyskać licencję. Licencja jest uprawnieniem osobistym i ma postać decyzji administracyjnej kierowanej do konkretnego adresata. S. W. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Jednakże dokonał zgłoszenia skontrolowanego pojazdu do licencji w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem po dacie kontroli drogowej ([...] października 2009 r.). Zgłoszenia do posiadanej licencji mógł dokonać wyłącznie on sam, natomiast karę pieniężną nałożono również na jego wspólnika – K. W., ponieważ jako wspólnik spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego, w ogóle nie posiadał licencji. W takim przypadku decyzję nakładającą karę skierowano także do niego. Organ zaznaczył, że kary pieniężne nałożone na obu wspólników nie sumują się, ponieważ dotyczą uprawnień o charakterze osobistym, toteż nie doszło do naruszenia art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy poprzednią decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w oparciu o jedną kontrolę drogową można wydać kilka odrębnych decyzji nakładających karę pieniężną. Zdaniem organu przepis art. 92 u.t.d. ogranicza wysokości kar pieniężnych nałożonych na jeden podmiot za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej do kwoty 15.000,00 zł. Ograniczenie to nie ma zastosowania do sumy kar pieniężnych nałożonych w oparciu o jedną kontrolę na wszystkie podmioty, które dopuściły się naruszeń. Na wspólników nałożono kary po 8.000,00 zł za niedopełnienie obowiązków wynikających z uprawienia mającego charakter osobisty. Każdy ze wspólników ponosi indywidualną odpowiedzialność za nieposiadanie licencji, a zatem odpowiedzialność ta nie jest solidarna. S. W. nie dokonał zgłoszenia pojazdu do posiadanej licencji i za to nałożono na niego karę, natomiast K. W. w ogóle nie posiadał licencji. Wobec powyższego organ nie znalazł przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. S. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2010 r. nakładającej karę pieniężną i obciążenie organu kosztami postępowania. W odpowiedzi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 152 uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję poprzedzającą i stwierdził ich niewykonalność, jak również na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wiadomo mu z urzędu, iż w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1461/10 rozpoznawanej w tym samym dniu (1 lutego 2011 r.) w aktach administracyjnych znajduje się decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na K. W., wspólnika "[...]" s.c (za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji), i decyzja utrzymująca ją w mocy. Decyzje zostały wydane w oparciu o ustalenia tej samej kontroli drogowej z [...] października 2009 r. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, jednakże nie podzielił wszystkich wyrażonych w niej poglądów. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tylko strona postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji, ale też każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W sprawie organ wskazywał, że w chwili kontroli był wykonywany transport drogowy rzeczy przez wspólników spółki cywilnej P.U.H. "[...]" – S. i K. W. Nie budziło wątpliwości organu, że tylko S. W. był stroną postępowania administracyjnego. Mając na uwadze ten fakt Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pozbawienie K. W. prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..), co skutkowało uwzględnieniem skargi. Tym niemniej niezasadne było stanowisko skarżącego, że licencja udzielona jednemu wspólnikowi spółki cywilnej uprawnia pozostałych do wykonywania transportu drogowego (Sąd powołał pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08). Uznając za przedwczesne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji zważył, że zasadne było zwrócenie uwagi, iż organ błędnie wyłożył art. 92 u.t.d. Wykładnia dokonana przez organ była sprzeczna z literalną treścią tego przepisu i utrwalonym orzecznictwem NSA. Sąd zacytował pogląd z wyroku wydanego 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, a ponadto zaznaczył, że w wyrokach o sygn. akt II GSK 1049/08, II GSK 1091/08, II GSK 941/08 i II GSK 175/08 NSA wyraził zbliżone stanowiska. Zgodnie z tym poglądem, zważywszy, że ustawodawca nie przewidział w u.t.d. żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 u.t.d. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Formułując wskazania odnośnie dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia całokształtu sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań i procedury administracyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie tegoż wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji powinien brać udział wspólnik spółki cywilnej, który powyższej licencji nie posiada i nie może zatem dokonać powyższego zgłoszenia oraz którego wyżej wymieniona decyzja nie dotyczy, a w rezultacie uznanie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej, organ wnoszący tę skargę stwierdził, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną licencją, nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawienia do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z osobą, której udzielono licencji. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył też, że nie ulega wątpliwości, iż w spółce cywilnej przedsiębiorcą jest każdy wspólnik, a nie spółka. W rezultacie decyzja nakładająca karę pieniężną powinna dotyczyć wspólników wykonujących zadanie przewozowe z naruszeniem przepisów, a nie każdego z nich. K. W. nie posiada licencji, toteż nie ma powodu, aby był stroną postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Należy przede wszystkim podkreślić, że skarga kasacyjna nie została uwzględniona tylko dlatego, że jej zarzuty nie zostały właściwie sformułowane. Ograniczają się do drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i są skierowane wyłącznie przeciwko stanowisku Sądu, że w postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji powinien brać udział ten wspólnik spółki cywilnej, który nie posiada licencji, a więc nie może zgłosić do niej pojazdu, natomiast decyzja go nie dotyczy. Wnoszący skargę kasacyjną poszukuje uzasadnienia dla swoich zarzutów w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, w której Sąd zajął stanowisko, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników. Skarżący kasacyjnie wywodzi z tego, że skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna, to każdy z nich z osobna odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, a zatem każdy z nich podlega odrębnie ukaraniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną wyprowadził ze wspomnianej uchwały NSA z 15 października 2008 r. całkowicie błędne wnioski. Stanowisko NSA co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której jest wykonywany transport drogowy, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu, wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie. Uznania, że skoro każdy z nich musi posiadać odrębną licencję, to w istocie każdy ze wspólników z osobna wykonuje transport drogowy. W konsekwencji każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu. Warto mieć na uwadze, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Dlatego też, każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki przysługuje przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wyznaczonymi treścią jej zarzutów nie może wypowiedzieć się w tej sprawie co do dalszych konsekwencji zajętego stanowiska. Organy (i ewentualnie później Sąd pierwszej instancji) powinny je jednak rozważyć i wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując tę sprawę. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.