VI SA/Wa 3453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółka jawna z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za podmiot uprawniony do prowadzenia apteki ogólnodostępnej oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej organem/GIF) decyzją z [...] października 2013 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania P. sp. j. w W. (zwanej dalej spółką/skarżącą) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy (zwanego dalej organem I instancji) z [...] czerwca 2013 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] grudnia 2001 r. organ I instancji wydał zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dla M. M., M. M., M. M. oraz Z. M. wspólników spółki cywilnej. Spółka cywilna przekształciła w spółkę jawną P. oraz złożyła wniosek o zmianę zezwolenia. Organ I instancji, działając w trybie art. 155 k.p.a. decyzją [...] sierpnia 2005 r. dokonał wnioskowanej zmiany zezwolenia. Od ww. decyzji strona odwołała się do GIF, który utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. Na decyzję GIF strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 578/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. GIF wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wyrokiem z 24 marca 2009 r. (sygn. akt II GSK 69/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest stanowisko spółki odnoszące się do możliwości przeniesienia posiadanego przez wspólników spółki cywilnej zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz spółki prawa handlowego, jaką jest spółka jawna. Wyrokiem z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 691/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GIF z [...] października 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] sierpnia 2005 r. Sąd w stwierdził m. in.: "Ustawodawca w Prawie farmaceutycznym nie wyłączył możliwości kontynuacji na podstawie art. 553 § 2 k.s.h., stosunków administracyjnoprawnych wykreowanych na podstawie tej ustawy. Odnosząc powyższe do problematyki skutków przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy uzyskali zezwolenie na prowadzenie apteki, w spółkę jawną stwierdzić należy, że zasada kontynuacji uprawnień i obowiązków publicznoprawnych znajduje tu pełne zastosowanie. Wobec powyższego, na tle art. 553 § 2 k.s.h. podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna. Kontynuacja praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z zezwolenia wiąże się z obowiązkiem uaktualnienia po przekształceniu zawartych w tych decyzjach danych dotyczących formy prawnej spółki oraz danych o charakterze ewidencyjnym (por. A. Witosz, Przekształcenie spółki osobowej w spółkę kapitałową, Prawo Spółek 2004/7-8/30). W ocenie sądu tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć do zmiany podmiotu decyzji, zmiana taka nie jest dopuszczalna nawet w sytuacji wyrażenia zgody przez stronę (por. wyrok NSA z 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90, ONSA 1991, Nr 2, p. 37)". GIF przesłał kserokopię odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 691/09 organowi I instancji. Pismem z [...] lutego 2010 r. strona została powiadomiona przez organ I instancji, że w wyniku przekształcenia Spółki cywilnej P. w spółkę jawną P. sp. j. w trybie art. 26 § 4 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030; dalej k.s.h.), podmiotem uprawnionym do prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie "O." położonej w W. przy ul. O. [...]jest spółka jawna. Strona, wskazała na bezczynność organu I instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 691/09 i zażądała od GIF m.in. wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy i spowodowania aby organ I instancji zakończył i wydał ostateczne rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy ul. O. [...] w W., uwzględniając wyrok wraz z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 691/09. GIF odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, stwierdzając iż nie znajduje podstaw do zakwestionowania formy, w jakiej organ I instancji zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie. Organ ten w piśmie poinformował stronę, że w wyniku przekształcenia Spółki cywilnej P. w spółkę jawną podmiotem uprawnionym do prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "O." położonej w W. przy ul. O. [...]jest Spółka P. Spółka Jawna z siedzibą w W. Organ I instancji wystosował do strony pismo w powyższej sprawie w dniu [...] lutego 2010 r. co w ocenie GIF zakończyło sprawę. W dniu [...] czerwca 2013 r. organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą że podmiotem uprawnionym do prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie "O." położonej przy ul. O. [...] w W. po przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną jest P. sp. j. z siedzibą w W. Od powyższej decyzji strona odwołała się do GIF za pośrednictwem organu I instancji. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, gdyż zostało ono wszczęte bez wniosku strony, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto strona stwierdziła, iż organ wydał decyzję bezprzedmiotową gdyż uprawnienie podmiotu do prowadzenia apteki wynikają z mocy prawa a nie z uznaniowej decyzji organu I instancji. Strona stwierdziła również, że do potwierdzenia stanu prawnego przepisy administracyjne przewidują wydanie dokumentu określonego jako zaświadczenie. Wskazano również, iż decyzja nie posiada uzasadnienia, pomimo, że nie uwzględnia żądania strony. Zarzucono również organowi I instancji, iż ten uchyla się od wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 691/09. GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest decyzją deklaratoryjną, a nie konstytutywną. Wskazał, że decyzja ta nie kreuje dla strony nowych praw ani obowiązków, a potwierdza jedynie przejście uprawnień na spółkę jawną które nastąpiło z mocy prawa. Jego zdaniem skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają ex tunc, jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Wskazał, że decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie. Powołując się na wskazany wyżej wyrok sądu organ uznał, że decyzja deklaratoryjna zbliżona jest pod tym względem do zaświadczenia, które stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego albo prawnego, ustalonego wcześniej. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 71/09, w którym Sąd stwierdził, iż "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna, z uwagi na wymagania pewność obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przekształconej wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Jego zdaniem zarzuty strony są bezpodstawne. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo materialne zawarte w przepisach prawa polskiego jak i Wspólnoty Europejskiej, a także wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcia zawarte w treściach zaskarżonych decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja GIF z [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r. stwierdzającą że podmiotem uprawnionym do prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie "O." położonej przy ul. O. [...] w W. po przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną jest P. sp. j. z siedzibą w W. W ocenie Sądu, GIF utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i powołując się na orzecznictwo sądowe i doktrynę prawidłowo wskazał, że w tym wypadku jest to decyzja deklaratoryjną, a nie konstytutywną. Faktem jest, że nie kreuje ona nowych praw ani obowiązków, a potwierdza jedynie przejście uprawnień na spółkę jawną które nastąpiło z mocy prawa. Zasadne jest twierdzenie organu, że skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają ex tunc, jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Należy podzielić pogląd, że decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie. Decyzja deklaratoryjna zbliżona jest pod tym względem do zaświadczenia, które stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego albo prawnego, ustalonego wcześniej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 71/09, "podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna, z uwagi na wymagania pewność obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przekształconej wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w odniesieniu do konkretnego adresata jaki jest, w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. W konkretnej sprawie wydanie decyzji ma na celu potwierdzenie, że [...] Spółka Jawna pozostała podmiotem pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w skarżącą spółkę". Należy zauważyć, że organy słusznie wskazują, że zgodnie z art. 26 § 5 k.s.h. z chwilą wpisu do rejestru spółka, o której mowa w § 4, staje się spółką jawną. Spółce przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Ponadto z godnie z art. 553 § 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Tak więc spółka jawna nie ponosi żadnych ujemnych skutków takiego przekształcenia a także takich skutków nie ponoszą wspólnicy spółki cywilnej, którzy mają obowiązek zawiadomić organ o konieczności dokonania zamiany. Należy zauważyć, że przepisy o przekształceniu z pewnością odpowiadają potrzebom praktyki. Chodzi o taką regulację procesów transformacyjnych, aby zachować tożsamość podmiotową między osobami tworzącymi spółki, nie przeprowadzać drogiego postępowania likwidacyjnego, utrzymać koncesję czy zezwolenie, kontynuować prawa i obowiązki cywilnoprawne. Przyjąć można, że przekształcenie spółki w inną spółkę polega na modyfikacji ustrojowej (typu) spółki bez zmiany przedmiotu jej działalności, sposobu jej prowadzenia, a także bez zmiany większości wspólników (v. Andrzej Kidyba, Komentarz do Kodeksu spółek handlowych, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX, a także S. Krześ, Kodeks, s. 630). Modyfikacja ta zakłada, że nie jest konieczne rozwiązanie dotychczasowej spółki i utworzenie na jej miejsce innej nowej spółki. Zarówno przed i po przekształceniu mamy do czynienia z tym samym podmiotem (przedsiębiorcą), który jedynie zmienia swą formę ("szatę prawną") - tak A. Szumański, Prawo spółek, s. 882; również A. Szajkowski Kodeks, 2001 r., t. I, s. 17. Przekształcenia służyć mają przede wszystkim temu, aby w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jej forma była dostosowana do skali przedsięwzięć, zaangażowanego kapitału, wielkości zatrudnienia, zredukowania wpływu wspólnika na bieżące zarządzanie spółką, wyłączenia praw kontrolnych wspólników itp. Przekształcenie daje możliwość pozyskania nowych rynków zbytu, jak też może służyć ograniczeniu aktywności, uniknięciu rozwiązania spółki będącej już w postępowaniu likwidacyjnym. Przekształcenie może być drogą do niektórych form prawnych. Zwraca się także uwagę na zwiększenie bezpieczeństwa majątku własnego wspólników ze względu na zmianę zasad odpowiedzialności (v. A. Witosz, Przekształcenia spółek w kodeksie spółek handlowych, Bydgoszcz-Katowice 2001, s. 8). Oznacza to w konsekwencji, że mamy do czynienia z zasadą kontynuacji w sferze praw i obowiązków cywilnoprawnych, administracyjnoprawnych, członkowskich i pracowniczych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, LEX nr 469988). Z chwilą przekształcenia spółka P. sp. j. stała się podmiotem zezwolenia wydanego na rzecz wspólników spółki cywilnej, która została przekształcona. Nie jest możliwe podzielnie argumentów strony, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania gdyż postępowanie zostało wszczęte bez wniosku strony, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się w sprawie. Decyzja organu I instancji była decyzją deklaratoryjną która potwierdziła jedynie sytuację prawną, która powstała już wcześniej z mocy prawa. Wydanie decyzji miało na celu potwierdzenie faktu, który powstał z mocy prawa a organ nie musiał wszczynać postępowania na wniosek strony, ani wzywać strony do zapoznania się z aktami sprawy. Strona pismem z 2005 r. wniosła o usankcjonowanie stanu prawnego po dokonaniu przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną tak więc zarzut, że postępowanie zostało wszczęte bez wniosku strony jest bezzasadny. Zasadnie, organ twierdzi, że nie wydał decyzji bezprzedmiotowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2099 r., sygn. akt II GSK 71/09, wskazał, że decyzje deklaratoryjne nie tworzą nowej sytuacji prawnej, ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Decyzje deklaratoryjne stwierdzają, w odniesieniu do konkretnego adresata jaki jest, w danej sytuacji prawnej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wymaga wydania decyzji deklaratoryjnej wskazanie, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna. Zarzut wskazujący, że decyzja nie posiada uzasadnienia jest bezzasadny. Strona wnosiła w 2005 r. o uaktualnienie danych w zezwoleniu. Wydana przez organ decyzja deklaratoryjna stanowi dokument potwierdzający, że P. Sp. j. posiadają uprawnienia wynikające z zezwolenia na prowadzenie apteki. Dokumentem tym strona może posługiwać się wobec innych organów lub podmiotów. Decyzja ta czyni zadość żądaniu strony, gdyż powoduje uaktualnienie zezwolenia. Reasumując powyższe wywody wskazać trzeba, iż spółka cywilna może - stosownie do treści art. 551 k.s.h. - przekształcić się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Przekształcenie spółki cywilnej powoduje modyfikację jej formy ustrojowej, przy zachowaniu tożsamości podmiotu przekształcanego i przekształconego. Oznacza to, że do przekształcenia zastosowanie ma zasada kontynuacji. Zasadę tę wyraża wprost art. 553 k.s.h., zgodnie z którym spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.). W wyniku przekształcenia spółka przekształcona nie traci swej podmiotowości prawnej. Istnieje ona nadal, tylko w innej formie prawnej, będąc zgodnie z zasadą kontynuacji podmiotem tych samych praw i obowiązków, co spółka przekształcana. Powyższy pogląd jest powszechnie przyjmowany zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (v.: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja: Kodeks spółek handlowych, C. H. Beck, W-wa 2004, t. IV, s. 998 i n. oraz powołana tam literatura wraz z orzecznictwem SN). Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na prawidłowo zebranym materiale, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.