VI SA/Wa 3541/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skarg K. z siedzibą w S. oraz S. z siedzibą w G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie możliwości wydania decyzji o przejęciu [...] albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez inną [...], za zgodą kasy przejmującej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej K. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej S. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Zarządca Komisaryczny S. im. J. poinformował Komisję Nadzoru Finansowego, że na dzień 29 lipca 2013 r. Kasa poniosła stratę bilansową. Strata ta spowodowała obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%, który wyniósł -15,57 %. Jednocześnie S. im. J. zwrócił się do zarządu Kasy Krajowej o udzielenie wsparcia finansowego. Na posiedzeniu [...] października 2013 r. zarząd Kasy Krajowej postanowił odmówić wsparcia finansowego Kasie. W uzasadnieniu Kasa Krajowa wskazała, iż udzielenie pomocy byłoby uzasadnione wyłącznie w przypadku połączenia S. im. J. z inną kasą. Realizując obowiązek wynikający z art. 74c ust. 3 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 z późn. zm.), dalej: ustawa o SKOK, w dniu [...] listopada 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne. Celem wszczętego postępowania było wyjaśnienie czy występują przesłanki do przejęcia S. im. J. albo jej wybranych praw majątkowych bądź też wybranych jej zobowiązań przez inną kasę. Zgodnie z brzmieniem art. 74c ust. 3 ustawy o SKOK decyzja o przejęciu kasy przez inną kasę może zostać podjęta jeżeli w wyniku tego przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej po przejęciu kasy albo po przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie obniży się poniżej 1%. W trakcie postępowania Kasa Krajowa wskazywała S. im. F. - jako kasę zdolną do przejęcia S. im. J.. Następnie poinformowała Komisję Nadzoru Finansowego, dalej również: KNF, iż nie jest skłonna uczestniczyć we wsparciu procesu przejęcia S. im. J. ze środków funduszu stabilizacyjnego. Miesiąc po wskazaniu S. im. F. przez Kasę Krajową, Kasa ta wniosła o uznanie jej za stronę w postępowaniu w przedmiocie przejęcia S. im. J., a ponadto złożyła oświadczenie zarządu o wyrażeniu zgody na przejęcie przedmiotowego S. na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok. 2. W dniu [...] lutego 2014 r. KNF w komunikacie wskazała kryteria oceny zdolności spółdzielczych kas oszczędnościowo - kredytowych oraz banków w zakresie przejęcia kas w procesie restrukturyzacji sektora skok, jakimi będzie się kierować przy ocenie podmiotów biorących udział w procesie restrukturyzacji. Komunikat Komisji został zamieszczony na stronie internetowej KNF. W ocenie organu w trakcie postępowania Kasa Krajowa i S. im. F. nie uczyniły zadość żądaniom KNF poprzez przedstawienie szczegółowych analiz ekonomiczno - finansowych, będących podstawą zgłaszanej gotowości przejęcia S. im. J. prognoz i symulacji dotyczących kształtowania się sytuacji ekonomiczno - finansowej S. im. F. po przejęciu S. im. J.. Żaden z powyższych podmiotów nie przedstawił też szacunków dotyczących wysokości środków niezbędnych do wsparcia procesu przejęcia ani nie wskazano źródeł pochodzenia środków niezbędnych do wsparcia przejęcia. 3. W trakcie postępowania KNF zgromadziła materiał dowodowy w postaci kopii sprawozdań finansowych wszystkich kas (wg stanu na 30 kwietnia 2014 r.) w celu ustalenia kręgu podmiotów sektora kas, zdolnych do przejęcia S. im. J.. Dokonana analiza wykazała, iż spośród 54 podmiotów sektora skok, tylko dwie kasy (S. im. F. oraz S. W.) spełniają kryterium z art. 74e ust. 3 ustawy o skok. 4. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. prezes zarządu S. W. poinformował Komisję, iż uprzednio złożona przez niego Komisji deklaracja udziału S. W. w procesie restrukturyzacji S. im. J. była przedwczesna. W związku z powyższym organ nadzoru zobowiązany był wyłącznie do oceny dopuszczalności przejęcia S. im. J. przez S. im. F.. Dokonana przez KNF analiza, w tym zwłaszcza informacje pozyskane w toku czynności kontrolnych doprowadziły organ nadzoru do konkluzji, iż sytuacja S. im. F. uniemożliwia sanację S. im. J.. KNF stwierdziła co prawda, iż S. im. F. spełnia wymóg finansowy, o którym mowa w art. 74c ust. 3 ustawy o skok, tym niemniej okoliczność ta nie ma waloru przesądzającego, albowiem decyzja Komisji nie ma charakteru związanego. Komisja działa w ramach uznania administracyjnego, ważąc różnorodne wartości chronione nadzorem na tle skonkretyzowanych okoliczności faktycznych. 5. Dnia [...] lipca 2014 r. KNF wydała decyzję umarzającą w całości wszczęte z urzędu przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierując się wytycznymi doktryny oraz judykatury odnoszącymi się do kwestii definiowania pojęcia "bezprzedmiotowości" w okolicznościach prowadzonego postępowania, należałoby przyjąć, iż zachodzi brak jednego z elementów konstytuujących przedmiot postępowania, przy czym z analizy wynika, że mógłby nim być jedynie brak "zrealizowania pewnego stanu faktycznego, odpowiadającemu hipotezie, określonej w regulacji zawierającej normę kompetencyjną", tj. zaistnienie braku podstaw prawnych i faktycznych, o których mowa w hipotezie art. 74c ust. 3 ustawy o skok w zakresie w jakim wskazuje przesłankę wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok do wydania decyzji o przejęciu. W konsekwencji organ uznał, że zachodzi brak spełnienia przez jakąkolwiek kasę (ocenianą jako potencjalny podmiot przejmujący) warunków dla przejęcia S. im. J., który musi być rozumiany jako brak "zrealizowania stanu faktycznego", wynikającego z normy art. 74c ust 3 ustawy o skok i tym samym powinien być uznany za podstawę dla uznania nieistnienia przedmiotu postępowania. W ocenie organu dalsze prowadzenie postępowania byłoby bezcelowe, a ewentualne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - wadliwe. Brak przedmiotu postępowania administracyjnego może mieć zatem wymiar faktyczny. Nie może stanowić bowiem podstawy prowadzenia postępowania hipotetyczna możliwość stosowania przepisu prawa materialnego, który ze względu na określoną sytuację faktyczną nie ma możliwości bycia wykonanym. 6. Od decyzji tej Kasa Krajowa a także S. im. F. złożyły wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. 7. Po ponownym rozpoznaniu sprawy KNF utrzymała w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, z argumentacją tak jak w decyzji ją poprzedzającej. 8. Komisja upoważniła Przewodniczącego KNF do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 74c ust. 4 ustawy o SKOK. Przyczyną była trudna sytuacja ekonomiczno - finansowa S. im J. i jednocześnie mając na uwadze fakt, iż Kasa Krajowa nie udzieliła S. im. J. wsparcia finansowego z funduszu stabilizacyjnego, a w ramach sektora spółdzielczych kas oszczędnościowo - kredytowych nie znaleziono kasy zdolnej do przejęcia S. im. J., W dniu [...] sierpnia 2014 r. KNF wydała decyzję ([...]) o przejęciu S. im. J. przez A. S.A. 9. W dniu [...] września do KNF wpłynęła skarga K. z siedziba w S. na decyzję utrzymującą w mocy decyzję KNF z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), o umorzeniu postępowania w przedmiocie możliwości wydania decyzji o przejęciu S. im. J. albo wybranych jej praw majątkowych przez inną spółdzielczą kasę oszczędnościowo - kredytową, za zgodą kasy przejmującej na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o skok. Skargę na przedmiotową decyzję złożył też. S. im. F.. Zarzuty i argumentacja obu skarg są tożsame. W skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i utrzymanej nią w mocy decyzji KNF z dnia [...] lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia KNF. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucono: 1) W zakresie naruszenia prawa procesowego Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie na żadnym etapie nie stało się bezprzedmiotowe, nie powstały bowiem żadne obiektywne przyczyny* zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe skutkujące bezprzedmiotowością postępowania. 2) W zakresie naruszenia prawa materialnego Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 74c ust. 3 ustawy o SKOK poprzez jego błędną interpretację, polegające na uznaniu, iż przepis ten zezwala organowi administracji publicznej, w ramach kompetencji władczej, na pełną dowolność decydowania o możliwości przejęła spółdzielczej kasy oszczędnościowo - kredytowej, znajdującej się w trudnej sytuacji ekonomicznej przez inna kasę, podczas gdy przepis ten określa przesłanki podjęcia przez organ takiej decyzji i w żaden sposób nie legitymizuje organu do określania innych warunków. 3) Postawiono również zarzuty naruszenia art. 7, 87 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., a także art. 7 i 8 K.p.a. poprzez to, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte nie o przepis ustawy, lecz o Kryteria oceny zdolności do udziału w restrukturyzacji sektora skok (Kryteria), które wydane zostały przez samą Komisję Nadzoru Finansowego - organ rozpatrujący sprawę - bez wyraźnego upoważnienia wynikającego z ustawy - w toku prowadzonego przez organ postępowania, które nie należą do katalogu źródeł prawa, obowiązującego w Polsce i które nie wiążą strony postępowania; kasa spełnia natomiast wszystkie przesłanki określone w przepisie ustawy. 10. W odpowiedzi na obie skargi KNF wniosła o ich, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skargi zasługują na uwzględnienie. 4. W celu rozstrzygnięcia sprawy, niezbędna jest analiza przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., które regulują kwestie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, tj. art. 105 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, który był podstawą do wydania skarżonej decyzji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. WSA w Białymstoku w wyroku z 26 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 557/14, podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Podobnie wypowiadał się WSA we Wrocławiu podnosząc, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 lutego 2015 r., II SA/Wr 823/14). 5. Przekładając powyższą definicje bezprzedmiotowości i rozumienie tego pojęcia w prawie administracyjnym na stan rozstrzyganej sprawy należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły wskazywane powyżej przesłanki uznania sprawy za bezprzedmiotową. Nie zachodzą tu niewątpliwie przesłanki podmiotowe, tj. brak strony postępowania mającej interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Taka strona istnieje i niewątpliwie jest nią np. S. im. F., zainteresowany przejęciem S. im. J., spełniający kryteria ustawowe tego przejęcia sformułowane w art. 74c ust. 3 ustawy o SKOK. Skoro więc istnieje podmiot postępowania umorzonego decyzją organu i uznanego za bezprzedmiotowe, to należy rozważyć jego stronę przedmiotową. Sprawa dotyczy kwestii wydania decyzji rozstrzygającej czy występują przesłanki do przejęcia S. im. J. albo jej wybranych praw majątkowych bądź też wybranych jej zobowiązań przez inną kasę. Bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne: pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż istnieje zarówno podstawa prawna do wydania decyzji - art. 74c ust. 3 ustawy o SKOK, określony stan faktyczny jak i podmiot, który powinien być przejęty ze względu na sytuację finansową, jak i podmiot, który formalnie spełnia ustawowe kryteria do jego przejęcia. W ocenie Sądu zasadny jest pierwszy z zarzutów skarg dotyczący naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. Racje mają skarżący podnosząc, że w tej sprawie zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania istnieją, a organ błędnie założył, że skoro S. im. F. nie spełnia dodatkowych kryteriów przyjętych w sprawie przez KNF, wyklucza to możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, a Komisja, w sposób całkowicie nieuzasadniony, umarzając postępowanie, uchyliła się od wydania merytorycznego strzygnięcia. Sąd zauważa, że w tej sprawie z uwagi na nie wystąpienie żadnych przesłanek wystarczających do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, organ powinien wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą, czy S. im. F. spełnia czy też nie kryteria do przejęcia S. im. J.. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty i argumenty skargi, jak też rozważania zawarte w decyzji dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wykraczają poza ramy administracyjne sprawy jaką wyznacza art. 134 p.p.s.a. Organ nie podjął bowiem żadnej władczej decyzji w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uznając że z uwagi na bezprzedmiotowość to rozstrzygnięcie w ogóle nie jest możliwe. Wykładnia powołanego przepisu art. 134 p.p.s.a. wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. W ocenie Sądu wkraczanie w sprawę nową oznaczałoby rozważanie, czy merytorycznie organ miałby prawo uznać że S. im. F. spełnia warunki do przejęcia innego S. i wyznaczać dodatkowe kryteria w tej sprawie. Co prawda w skarżonej decyzji są zawarte rozważania organu na powyższy temat, a skarga też z nim polemizuje, jednak de facto organ rozstrzygnął jedynie o bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzeniu Nie podjął zaś żadnego rozstrzygnięcia w kwestii merytorycznej. Dopiero gdy takie rozstrzygnięcie zostanie podjęte, a decyzja je zawierająca wejdzie do obrotu prawnego i zostanie zaskarżona, Sąd będzie miał prawo i obowiązek do tej argumentacji się odnieść i wziąć ją pod uwagę przy wydanym wyroku. Na obecnym etapie postępowania w ocenie Sądu jest to przedwczesne. 6. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.