VI SA/Wa 3578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Dorota Brzozowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] im. prof. dra J.S.w K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "MRT", "organ") postanowieniem z 21 sierpnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia z 12 lipca 2024 r., wniesionego przez [...]im. Prof. dra J. S. w K. (dalej: "Strona", "Instytut", "[...]", "Skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego w K. z 2 lipca 2024 r. znak: [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Stronę treści, potwierdzającego, że roztwory wzorcowe związków wybuchowych nie są materiałami wybuchowymi i tym samym Instytut do celu zakupu tych roztworów nie jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, o którym jest mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2378, dalej: "ustawa o materiałach wybuchowych"). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MRT wyjaśnił, że Strona w piśmie z 9 maja 2024 r. znak [...], wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że oferowane przez firmę [...]Sp. z o.o. (dalej: "Przedsiebiorca") roztwory wzorcowe związków wybuchowych o nazwach [...], których zakupem [...] jest zainteresowany, nie są materiałami wybuchowymi i tym samym Instytut nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, o którym jest mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o materiałach wybuchowych. Jak wskazał organ, zgodnie z pismem roztwory wzorcowe związków wybuchowych są niezbędne podczas wykonywania przez [...] na zlecenie sądów i prokuratur opinii mających na celu wykrycie, identyfikację i określenie właściwości materiałów wybuchowych zabezpieczonych na miejscu wybuchu. Przedsiębiorca uzależnił sprzedaż ww. roztworów wzorcowych związków wybuchowych od posiadania przez Instytut pozwolenia ministra właściwego do spraw gospodarki na nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Organ dodał, że w piśmie z 9 maja 2024 r. [...] ocenił powyższe stanowisko jako całkowicie błędne pod względem prawnym i złożył do Wojewody wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że roztwory wzorcowe związków wybuchowych nie są materiałami wybuchowymi. Organ wskazał, że z informacji zawartych w piśmie [...] z 9 maja 2024 r. wynika, że roztwory wzorcowe związków wybuchowych, które Instytut chce nabyć, są sprzedawane w ampułkach o pojemności w zakresie 1-10 ml i mają stężenia rzędu 10-1000 pg/ml (0,00001-0,001 g/ml), w związku z czym w opinii [...] odzyskanie z nich czystych związków wybuchowych, poprzez odparowanie rozpuszczalnika, jest praktycznie niemożliwe. Minister wyjaśnił, że w postanowieniu z 2 lipca 2024 r. znak [...] Wojewoda stwierdził, że żądanie [...] urzędowego potwierdzenia przez Wojewodę - w formie zaświadczenia - że roztwory wzorcowe związków wybuchowych, które Instytut zamierza nabyć, nie stanowią materiałów wybuchowych, nie ma podstawy prawnej, a ponadto Wojewoda nie dysponuje danymi pozwalającymi na potwierdzenie faktów lub okoliczności, których domaga się [...]. Uzasadniając odmowę wydania przedmiotowego zaświadczenia Wojewoda powołał się na art. 218 § 1 K.p.a. Rozpatrując zażalenie na postanowienie I instancji MRT, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Minister stwierdził, że Wojewoda nie posiada żadnych ewidencji, rejestrów lub innych danych pozwalających stwierdzić czy dane substancje chemiczne - w rozpatrywanym przypadku roztwory wzorcowe związków wybuchowych - stanowią materiał wybuchowy w rozumieniu przepisów ustawy o materiałach wybuchowych, czy też nie są materiałem wybuchowym. Ponieważ Wojewoda udziela pozwoleń na nabywanie, przechowywanie, używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego lub wytwarzanie materiałów wybuchowych metodą "in-situ" dysponuje różnego rodzaju danymi dotyczącymi przedsiębiorców wnioskujących o pozwolenie, nie dysponuje natomiast danymi w zakresie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Minister stwierdził, że na ten temat kompetentnie może wypowiedzieć się jedynie podmiot wyspecjalizowany w problematyce materiałów wybuchowych, tj. [...], który został upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki do prowadzenia badan i dokonywania klasyfikacji towarów niebezpiecznych różnych klas, w tym klas 1, 4.1 oraz 9 wskazanych w art. 4 ustawy o materiałach wybuchowych. Zdaniem organu, w tej sprawie kompetentne stanowisko może także zająć Główny Instytut Górnictwa PIB w K., który będąc jednostką notyfikowaną w zakresie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego dysponuje odpowiednią wiedzą i doświadczeniem do wypowiadania się czy dana substancja chemiczna jest czy też nie jest materiałem wybuchowym. Zdaniem Ministra, fakt, iż [...] zawarł w piśmie z 9 maja 2024 r. szereg informacji o cechach i właściwościach roztworów wzorcowych związków wybuchowych, których nabyciem jest zainteresowany, nie oznacza, że takie dane mogą być uznane za znajdujące się w posiadaniu Wojewody i że te dane mogą stanowić podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż przedmiotowe roztwory wzorcowe związków wybuchowych nie są materiałami wybuchowymi w rozumieniu ustawy o materiałach wybuchowych, o które wnioskował Instytut. Minister stwierdził, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., III OSK 874/21). Tak więc postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji i danych zebranych w prowadzonych przez ten organ ewidencjach bądź rejestrach. Pismem z 27 września 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie MRT 21 sierpnia 2024 r., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oraz postanowienia I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 151 § 2 pkt 2 w zw. z art. 126, art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a., 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 3 pkt 11 ustawy materiałach wybuchowych, poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł m.in., że błędna jest dokonana przez MRT ocena prawna, iż zaświadczenie może być wydane wyłącznie poprzez "przepisanie" do jego treści "danych znajdujących się w posiadaniu organu". Skarżący wskazał, że nawet w judykatach podkreślających konieczność oparcia zaświadczenia na danych, którymi organ dysponuje, dopuszcza się "do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. do sygn. akt III OSK 874/21). Skarżący dodał, że nie domagał się jednak potwierdzenia ani ustalenia "faktów", do czego odnosi się rozbudowana argumentacja organu II instancji, lecz potwierdzenia stanu prawnego. Skarżący podniósł, że strona ma prawo do uzyskania od organu wydającego pozwolenia na obrót materiałami wybuchowymi - informacji, czy substancja chemiczna, którą zamierza nabyć i przechowywać jest materiałem wybuchowym, a zatem, czy winna dopełnić wymogów w tym zakresie przewidzianych w ustawie o materiałach wybuchowych. Skarżący podkreślił, że w kontekście informacji podanych we wniosku z dnia 9 maja 2024 r., za bezpodstawny należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż nie ma podstaw "merytorycznych i prawnych, aby żądać od Wojewody wypowiadania się w kwestii czy roztwory wzorcowe związków wybuchowych są lub nie są materiałami wybuchowymi". Konsekwencją tego poglądu jest sugerowanie, by w tej sprawie zwrócić się o opinię do [...] lub Głównego Instytutu Górnictwa PIB. Taka opinia byłaby, zdaniem Skarżącego, bez wątpienia konieczna, gdyby w odniesieniu do wskazanych przez [...] substancji chemicznych zachodziły wątpliwości, takie, o jakich mowa przykładowo w art. 4 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych, tj. "Materiał, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że może mieć właściwości wybuchowe". Skarżący wyjaśnił, że badanie substancji chemicznych wymienionych we wniosku Instytutu przez jednostki organizacyjne upoważnione do klasyfikacji substancji lub wyrobu jako materiału wybuchowego przeznaczonego do użytku cywilnego, jest natomiast zbędne, gdyż oczywistym jest, że są to materiały mające "właściwości wybuchowe", ale nie w postaci "próbników", jakimi są roztwory wzorcowe związków wybuchowych. "Oczywistość" ta wynika z podanych dla każdego roztworu numerów CAS. Skarżący podkreślił, że uniwersalny charakter identyfikacji CAS i nieograniczony dostęp do baz danych chemicznych, pozwala na wysnucie wniosku, że organ I instancji nie potrzebował odwołania się do jakichkolwiek własnych baz danych, by stwierdzić, że każda z wymienionych we wniosku [...] substancji chemicznych jest potencjalnie materiałem wybuchowym, bowiem w myśl art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Skarżący stwierdził, że zadanie postawione przed organem I instancji nie wymagało zatem odwoływania się do żadnych ewidencji, baz danych itp. nie będących w posiadaniu MUW, lecz sprowadzało się wyłącznie do zapoznania się z zawartymi we wniosku informacjami o związkach chemicznych wchodzących w skład roztworów wzorcowych i dokonania oceny prawnej, czy roztwory te spełniają ustawowe znamiona "materiałów wybuchowych" określone w definicji zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy o materiałach wybuchowych. W odpowiedzi na skargę MRT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie Skarżący wystąpił pismem z 9 maja 2024 r. do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że oferowane przez Przedsiębiorcę roztwory wzorcowe związków wybuchowych o nazwach [...], których zakupem zainteresowany jest Skarżący, nie są materiałami wybuchowymi i tym samym Instytut nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, o którym jest mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o materiałach wybuchowych. Jak wynika z tego przepisu, nabywanie, przechowywanie, używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego lub wytwarzanie materiałów wybuchowych metodą in situ wymaga uzyskania pozwolenia na nabywanie, przechowywanie, używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego lub wytwarzanie materiałów wybuchowych metodą in situ. Skarżący wyjaśnił, że Przedsiębiorca błędnie uzależnił sprzedaż ww. roztworów wzorcowych związków wybuchowych od posiadania przez Instytut pozwolenia na nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Organy obu instancji słusznie rozpatrzyły wniosek Instytutu w trybie art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak wynika z 2 tego artykułu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle art. art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z § 2 tego artykułu wynika, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie natomiast z art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organy obu instancji uznały, że art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 K.p.a., nie stanowi podstawy prawnej do wydania wnioskowanego przez Skarżącego zaświadczenia, ponieważ Wojewoda nie posiada żadnych ewidencji, rejestrów lub innych danych pozwalających stwierdzić czy dane substancje chemiczne - w rozpatrywanym przypadku roztwory wzorcowe związków wybuchowych - stanowią materiał wybuchowy w rozumieniu przepisów ustawy o materiałach wybuchowych, czy też nie są materiałem wybuchowym. W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że tryb zaświadczeniowy nie służy rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Istotą zaświadczenia nie jest ocena ani tym bardziej weryfikacja, lecz informacja oparta na posiadanych przez organ danych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1201/23). W przywołanym wyroku z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1201/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) wydawanie zaświadczeń oparte jest - co do zasady - na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosić się więc będzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz do oceny, czy te okoliczności dotyczą wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Zawężenie postępowania wyjaśniającego podyktowane zostało tym, by nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które wydawane są w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenie) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje), (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 630/10 i z dnia 12 grudnia 2014 r, sygn. akt I OSK 1201/13)." W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku Skarżącego z 9 maja 2024 r., ale również z uzasadnienia skargi, Skarżący domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia, że wyroby, które zamierza nabyć od Przedsiębiorcy nie są materiałami wybuchowymi w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy o materiałach wybuchowych i że ich nabycie nie wymaga uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że: "Zadanie postawione przed organem I instancji nie wymagało zatem odwoływania się do żadnych ewidencji, baz danych itp. nie będących w posiadaniu MUW, lecz sprowadzało się wyłącznie do zapoznania się z zawartymi we wniosku informacjami o związkach chemicznych wchodzących w skład roztworów wzorcowych i dokonania oceny prawnej, czy roztwory te spełniają ustawowe znamiona "materiałów wybuchowych" określone w definicji zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych (...)". Skarżący domagał się zatem we wniosku z 9 maja 2024 r. dokonania przez organ I instancji oceny prawnej przedstawionego przez Skarżącego stanu faktycznego i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia co do charakteru roztworów wzorcowych związków wybuchowych o nazwach [...] w świetle przepisów ustawy o materiałach wybuchowych, co całkowicie wykracza poza zakres trybu wydawania zaświadczeń. W świetle cyt. powyżej poglądów wyrażonych w orzecznictwie, Sąd stwierdza zatem, że unormowany w dziale VII K.p.a. tryb wydawania zaświadczeń, nie jest właściwym trybem do rozstrzygnięcia powyższej kwestii wymagającej analizy stanu faktycznego opisanego przez Skarżącego oraz dokonania prawnej oceny stanowiska Skarżącego w tej sprawie. Odwołując się ponownie do wyroku z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1201/23, należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "(...) natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych." Należy zatem uznać, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 K.p.a., nie stanowi podstawy prawnej do wydania wnioskowanego przez Skarżącego zaświadczenia. Sąd stwierdza, w związku z tym, że z wyżej opisanych względów, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a., jak również art. 3 pkt 11 ustawy materiałach wybuchowych. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 151 § 2 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a., przepisy te bowiem nie miały w sprawie zastosowania ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie nie toczyło się w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 tej ustawy.