VI SA/Wa 359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. S.A. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r., którą organ działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez "D." S.A. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. zwrócił się do [...] OW NFZ o rozpatrzenie sprawy w zakresie wyłączenia K.W. z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz płatnika składek "D." Spółka Akcyjna. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził, iż K.W. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek "D." Spółka Akcyjna w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania, decyzja stała się ostateczna. "D." Spółka Akcyjna wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydanej w dniu [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. Decyzja podpisana została przez zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. działającego z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. "D." S.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek został złożony w terminie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do art. 156 k.p.a. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych przesłanek nieważności postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymogami praworządności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działalnie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Organ wskazał, że tryb stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości, będącej jednym z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Tryb ten nie może pełnić zastępczej roli w stosunku do postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy strona nie dopełniła wymaganych warunków do zainicjowania postępowania odwoławczego. Odnosząc się do zarzutu, iż K. W. powinien podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia u płatnika składek "D." Spółka Akcyjna w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r., organ zauważył, iż zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie", za pracownika, w rozumieniu ustawy, uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy. Organ powoływał też art. 66 ust. 1 pkt ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Jednak zgodnie z art. 8 ust. 2 a ustawy o systemie w określonych przypadkach osoby wykonujące umowę zlecenia podlegają ubezpieczeniu społecznemu jako pracownicy. Organ powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 września 2009 r. (sygn. akt II UZP 6/09), w której Sąd Najwyższy wskazał, że "pracodawca, którego pracownik wykonuje na jego rzecz pracę w ramach umowy o dzieło zawartej z osobą trzecią, jest płatnikiem składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe z tytułu tej umowy." Ponadto odnosząc się do zarzutu o uniemożliwieniu przez dyrektora [...] OW NFZ brania udziału w postępowaniu przez "D.Sp. z o.o., organ zauważył, iż posiadanie statusu strony przez płatnika składek było przedmiotem rozważania przez sądy administracyjne, które nie przyznawały statusu strony płatnikowi (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 378/10). Niemniej jednak, stanowisko to zostało zweryfikowane przez późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych. Obecnie panuje utrwalona już linia orzecznicza, iż płatnik składek posiada status strony w postępowaniu przed Narodowym Funduszem Zdrowia w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ stanął na stanowisku, że zmiana interpretacji przepisów prawa nie stanowi przesłanki do uznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym, stwierdził, iż przepisy k.p.a. wyraźnie rozróżniły przesłanki do wznowienia postępowania od przyczyn stwierdzenia nieważności i niedopuszczalnym jest mieszanie tych dwóch trybów. Ostatecznie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stanął na stanowisku, iż decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., wydana przez dyrektora [...] OW NFZ w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy, nie zawiera wady powodującej jej nieważność tj. rażącego naruszenia prawa, bądź braku podstawy prawnej. Tym samym, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie znalazł podstaw do uchylenia, bądź zmiany decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. Również decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. działającego z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła "D." S.A. w B.. Zarzuty Skargi obejmowały: 1. naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a i e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez błędne uznanie, że p. K.W. nie jest podmiotem opisanym jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osoba z nią współpracującymi, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: a) art. 10 KPA poprzez uznanie, że nie doszło do uniemożliwienia jakiegokolwiek udziału (niepoinformowanie płatnika) o toczącym się postępowaniu przed [...]Oddziałem Wojewódzkim NFZ, b) art. 6 i art. 8 KPA poprzez uznanie, że Skarżąca nie była bezprawnie pozbawiona możliwości uczestnictwa w w/w postępowaniu, c) art. 7, art. 11 i art. 77 KPA poprzez niepodjęcie wystarczających czynności dla nie wyjaśnienia w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, d) art. 8 poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej i nie stosowanie się do obowiązujących norm prawnych, e) art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r., 2. uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., 3. uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., 4. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 5. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty skargi. Skarżąca kwestionowała decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w szczególności podważała zasadność argumentacji zmierzającej do zalegalizowania możliwości braku jego udziału w postępowaniu, których obecnie negatywne konsekwencje ponosi przed Sądami powszechnymi (m. in. w sporze sądowym z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja narusza art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jako podjęta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K.F. wydał zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako osoba upoważniona do działania w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sytuacji, gdy brał on udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskazać należy, że zagadnienie wyłączenia pracownika od udziału w sprawie na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i na tym tle ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/09 wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 57/07 (sentencja opubl. w Dz. U. z 2009 r. Nr 229. poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny uwzględniając rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. (...) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w sposób jednoznaczny "w pełni" podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, iż jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10 Naczelny Sąd Administracyjny Sąd podkreślił, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pogląd, prezentowany w cytowanym wyżej wyroku, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy tylko Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jako piastun funkcji organu, nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to jednak pracownika organu, upoważnionego do działania w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie pracownikiem, który podpisał obie wydane w sprawie decyzje i podlegającym wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest K. F. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. ma obowiązek uwzględniając skargę na decyzję, uchylić ją w całości albo w części (NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10). W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez upoważnioną przez organ osobę, która rozpoznała sprawę w pierwszej instancji stanowi istotne naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji. Oznacza to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie - co do istoty rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.