VI SA/Wa 362/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. I z dnia [...] lipca 2007 r., nakładającą na P. O. (skarżącego) karę pieniężną w wysokości 13.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (8.000 zł), przy czym przewóz ten odbywał się z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 5 pkt c), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podstawą faktyczną decyzji było wykonywanie przewozu drogowego osób bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek) przy czym przewóz odbywał się z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Taki stan rzeczy został ustalony w trakcie kontroli drogowej P. O., który kierował samochodem marki M. nr rej. [...]. Kontrola została udokumentowana w protokóle kontroli nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W toku kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną i stwierdzono, iż pojazd skarżącego wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "S.". Kierowca okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawionej na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. W pojeździe zamontowany był drogomierz marki C. o numerze fabrycznym [...] oraz kasa rejestrująca. Kierowca okazał do kontroli dokumenty kierowcy, pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, świadectwo wzorcowania, świadectwo sprawdzenia oraz umowę o współpracy. W sprawie organ I instancji wszczął postępowanie o czym powiadomił stronę. Organ I instancji zakończył postępowanie decyzją z [...] listopada 2006 r. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] marca 2007 r. Komendant Policji uznał, że organ I instancji nie dysponował wszystkimi dowodami możliwymi do zgromadzenia w sprawie, przez co dopuścił się uchybień formalnych w szczególności w zakresie oznaczenia strony postępowania. Komendant uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, polecając zbadanie wydruku z kasy rejestrującej z dnia kontroli oraz przesłuchanie kierowcy. W toku postępowania skarżący przesłuchiwany w charakterze świadka wyjaśnił, iż ma zarejestrowaną działalność gospodarczą w Urzędzie W. i sam reguluje zobowiązania publiczno-prawne, okazał także dwa paragony fiskalne wystawione na swoje nazwisko. W oparciu ww. dowody organ I instancji uznał, że przedsiębiorca P. O. nie działa na rzecz P. sp. z o.o. lecz samodzielne, o czym świadczy także przedstawiona umowa o współpracy z dnia [...] lipca 2006 r. zawarta pomiędzy skarżącym a P. sp. z o.o. W odwołaniu strona ponownie zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji W. I naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Podniosła, iż decyzję wydano z naruszeniem prawa bowiem niewłaściwie oznaczono stronę oraz nieprawidłowo ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Strona wskazała, iż jest współpracownikiem przedsiębiorstwa "P.", które posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego osób. Rozpatrując odwołanie Komendant Policji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podzielił ustalenia faktyczne, że P. O. wykonywał transport drogowy osób, jako samoistny przedsiębiorca. Zdaniem organu bez znaczenia jest fakt, że w chwili kontroli kierujący - przedsiębiorca okazał wypis z licencji na transport drogowy, należący do "P." sp. z o.o. W sytuacji gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób musi posiadać licencję przewozową. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż przewoźnikiem był przedsiębiorca P. O., który takiej licencji nie posiadał, a który wykonywał przewóz osób, ewidencjonował przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe. W ocenie organu chybione jest twierdzenie pełnomocnika strony, że wykonywał on usługi na rzecz "P." sp. z o.o. bowiem strona, w ramach umowy o współpracy, na rzecz tej spółki zobowiązała się wyłącznie do uiszczania comiesięcznej opłaty w wysokości 650 zł brutto oraz wystawiania faktur VAT dla klientów, za świadczone przez siebie usługi w zamian za m.in. przekazywanie współpracownikowi czyli stronie drogą radiową zleceń i zamówień klientów. Potwierdza to dowód w postaci paragonu fiskalnego z dnia kontroli, na którym widnieją dane strony. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż P. O. wykonywał krajowy transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszył art. 5 ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszenia tego przepisu jest kara pieniężna, w wysokości 8.000 zł, zgodnie z załącznikiem lp. 1.1 do ustawy o transporcie drogowym. Ponieważ podczas kontroli drogowej stwierdzono, że na dachu pojazdu niebędącego taksówką osobową zostało umieszczone urządzenie techniczne, doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnienia strony, że urządzenie techniczne zamontowane na dachu pojazdu nie było podłączone podczas kontroli nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem karze pieniężnej podlega umieszczenie (nie podłączenie) urządzenia technicznego, a fakt umieszczenia potwierdza strona w swoim zeznaniu. Skutkuje to naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym i w konsekwencji powoduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł (lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Odnosząc się do zarzutu strony o niezgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją RP, organ zauważył, że nie jest właściwy do takiej oceny zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt Tw 21/06. W obszernej skardze na powyższą decyzję P. O. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 5 i art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Co do zarzutu naruszenia art. 5 cyt. ustawy podniósł, że przepis ten dopuszcza także świadczenie usług na cudzą rzecz. Istotą współpracy w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jest to, aby wykonywany przejazd odbywał się na rzecz przewoźnika posiadającego licencję. Z punktu widzenia prawa jest to konstrukcja podobna do umowy ajencyjnej. Skarżący wskazał, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącego, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącego szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazał objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy zakaz nałożony wobec przedsiębiorcy posiadającego licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem. Stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Zdaniem strony, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. W ocenie strony przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a)-c), bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącego nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit. a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącego, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia, co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżący stwierdził, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparły się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzucił naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] września 2008 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji wobec nałożenia kary pieniężnej nieznanej ustawie. Zdaniem skarżącego organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżący stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z ustawą o transporcie drogowym nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 13.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyła by się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący powołał się też na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 850/08. W uzasadnieniu tego wyroku WSA, w ocenie skarżącego, wyraził pogląd, iż uznanie, iż przedsiębiorca wykonuje transport bez licencji konsumuje wszystkie inne naruszenia. Na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zażalenie strony skarżącej zostało odrzucone mocą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II GZ 140/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b) cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy dopiero po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły ostatecznie naruszenie zakazów określonych w pkt c) art. 18 ust. 5. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżący legitymował się licencją wystawioną na rzecz P. sp. z o.o. uprawniającą tę spółkę do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Także z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy). Ponadto organ kontroli załączył do protokółu kontroli kopię 2 paragonów fiskalnych wystawionych na nazwisko skarżącego i fotografie pojazdu. Skarżący nie okazał licencji taksówkowej opiewającej na jego nazwisko. Skarżący uważał, że nałożenie kary pieniężnej za brak licencji było niezasadne bowiem był jedynie pośrednikiem (ajentem) z uwagi na zawartą ze spółką P. umowę o współpracy. Spółka ta posiadała licencję na wykonywanie przewozów okazjonalnych. Dlatego w ocenie skarżącego decyzja administracyjna była skierowana do niewłaściwej osoby. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do błędnego oznaczenia przez organ administracji strony postępowania. Jak wynika z paragonu fiskalnego opłaty za przewozy były pobierane przez skarżącego, a nie przez P. sp.z o.o. Dowód ten wskazuje zatem, że usługi transportu drogowego osób były wykonywane na rzecz skarżącego, bowiem to on pobierał za te przewozy opłaty. W świetle powyższego trafne jest stanowisko organów Policji, iż skarżący wykonywał własną działalność gospodarczą z tytułu przewozów okazjonalnych bez licencji. Natomiast z tytułu umowy o współpracy strona zobowiązała się wyłącznie do uiszczania comiesięcznej opłaty w wysokości 650 zł brutto oraz wystawiania faktur VAT dla klientów za świadczone przez siebie usługi w zamian za m.in. przekazywanie przez spółkę drogą radiową zleceń i zamówień klientów. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącego dniu [...] października 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był bez licencji, z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp 1.1 i lp. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy, który karą 8.000 zł i 5.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem ww. zakazów. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji RP sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji W. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego jednocześnie uprzedzając o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi oraz wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Należy zaznaczyć, iż skarżący z możliwości tej skorzystał. Nie kwestionował, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również dodatkowych zarzutów strony zawartych w piśmie procesowym z dnia 30 września 2008 r. gdyż wskazana wyżej argumentacja automatycznie uniemożliwia uznanie nieważności zaskarżonych decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów strony w uzupełnieniu wskazać trzeba, że ustawa o transporcie drogowym nie ogranicza organom administracyjnym możliwości nałożenia kary pieniężnej jedynie do miejsca i czasu kontroli drogowej. Interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 ustawy dokonana przez stronę w omawianym zakresie jest całkowicie wadliwa i nie uwzględnia oczywistego faktu, że postępowanie kontrolne toczy się także w oparciu o przepisy k.p.a. Nie jest też trafny zarzut strony co do naruszenia art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący błędnie wywodzi, iż w trakcie jednej kontroli drogowej dochodzi do nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącego w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 uznał, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego stanowisko zajęte przez WSA w innej sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, w której stan faktyczny jest odmienny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.