VI SA/Wa 364/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Łukasz Jarocki Protokolant st. sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr O/ZG.Z-3.4241.24.2023.MŁ w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę J. P. (dalej także jako "Skarżąca" lub "Wnioskodawczyni") wnioskiem z dnia 26 lipca 2021 roku, zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako "GDDKiA" lub "Organ") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dalej też w skrócie jako "DK[...]") do działki o numerze [...] w miejscowości Z., celem skomunikowania działek o numerze [...], [...] i [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że zjazd ma służyć do obsługi działalności gospodarczej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.; dalej zwanej "udp") oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), nie zezwolił Wnioskodawczyni na lokalizację planowanego zjazdu publicznego. Wyrokiem z 23 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 847/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność kierowania się przez organ względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym; dokonania oceny wniosku Skarżącej z uwzględnieniem wskazanych przez nią okoliczności odnoszących się do potrzeby urządzenia wnioskowanego zjazdu oraz braku realnych możliwości skomunikowania jej nieruchomości z drogą publiczną w sposób proponowany przez organ, przeprowadzenie jasnej i precyzyjnej oceny zagrożeń, jakie stworzy wnioskowana inwestycja dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w oparciu o analizę obiektywnych i sprawdzalnych danych oraz o przedstawione – także w skardze – stanowisko Wnioskodawczyni. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - brak w aktach sprawy znaczących dowodów w sprawie, czytelnej mapy, na której zlokalizowano działkę, której wniosek dotyczy wraz ze wskazaniem miejsca projektowanego zjazdu; powoływanie się przez Organ na dowód z Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego w 2015 r. - bez wskazania i udokumentowania okoliczności jego przeprowadzenia i uzyskanych wyników – w odniesieniu do tendencji wzrostowych; braku wyczerpującego wyjaśnienia wpływu lokalizacji nowego zjazdu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i potwierdzenia tego zagrożenia analizami. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. numer [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 4 udp i art. 104 kpa nie zezwolił na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (działka ewidencyjna [...]) do działki nr ewidencyjny [...] położonej w obrębie [...] m. Z.. Organ zwrócił uwagę na wejście w życie z dniem 21 września 2022 r. nowelizacji w ustawie o drogach publicznych oraz nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowalnych dotyczących dróg publicznych i konieczność zastosowania ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym oraz ww. rozporządzenia w przedmiotowej sprawie, a w szczególności § 55 ust. 1. Zgodnie z wspomnianym przepisem zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S, lub GP, z wyjątkiem drogi kasy GP w trudnych warunkach. GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg głównych ruchy przyspieszonego (klasa GP), a w sprawie nie zachodzą trudne warunki. Droga krajowa nr [...] na odcinku wnioskowanego zjazdu zwykłego (od km ok. 34+400 do km ok. 34+500), jak również przed i za działką nr ewid. [...] w stanie faktycznym ma jezdnię o szerokości 6,0 m, obustronne pobocza gruntowe, rów odwodnienia drogi. Odcinek drogi oznakowany jest znakami pionowymi D-42, D-43 obszaru zabudowanego, zatem zgodnie z przepisem § 4 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych taki odcinek drogi jest kwalifikowany jako ulica. Przed wnioskowanym zjazdem (do km 34+460) droga przebiega w odcinku prostym zagospodarowanym poprzez istniejące zjazdy indywidualne i publiczne, za zjazdem droga przebiega w łukach poziomych, pomiędzy łukami w km 34+609 strona lewa usytuowane jest skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]. W otoczeniu drogi nie występują osuwiska, szkody górnicze, tereny zalewowe czy tereny zagrożone powodzią. Na odcinek drogi krajowej obejmujący wnioskowany zjazd, tj. od m. L. do skrzyżowania typu rondo w km 34+900 w m. Z. została opracowana dokumentacja projektowa na rozbudowę drogi oraz został złożony wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ramach rozbudowy, jezdnia drogi krajowej w obrębie wnioskowanego zjazdu zostanie poszerzona do 8,00 m, zostaną wykonane pobocza i obustronne rowy odwadniające. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do tego, czy wydanie zezwolenia nie naruszy ważnego interesu społecznego, którym jest m. in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem organu wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nowego zjazdu celem obsługi działalności gospodarczej (usługowej) planowanej na terenie inwestycyjnym typu: naprawy pojazdów dostawczych, serwis (uzupełnienie płynów technicznych), myjnia, diagnostyka uszkodzeń, handel detaliczny artykułami motoryzacyjnymi itp. wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Organ wskazał, że wnioskowany zjazd jest w km ok. 34+490 strona lewa drogi w terenie zabudowy miejscowości Z. na odcinku drogi, na którym: 1) zgodnie ze stałą organizacją ruchu od km 33+726 do km 34+900 występuje w osi jezdni linia P-4 (podwójna ciągła) rozdzielająca pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią, 2) występują istniejące zjazdy w tym do zakładu produkcyjnego S. sp. z o.o. generujące duży ruch pojazdów ciężarowych i skrzyżowanie drogi krajowej z drogą gminną nr [...], które ograniczają płynność ruchu, 3) od wnioskowanego zjazdu do ronda w km 34+900 droga przebiega w łukach poziomych, pomiędzy łukami usytuowane jest ww. skrzyżowanie z drogą gminną, 4) w miejscu wnioskowanego zjazdu warunki widoczności na drogę są ograniczone z uwagi na występujące łuki poziome i drzewa, 5) średnioroczne dobowe natężenie ruchu przeprowadzonego na sieci dróg krajowych w latach w 2020/21 wynosiło 7952 pojazdów/dobę; organ zwrócił uwagę na wzrost natężenia o 20% w stosunku do średniego natężenia ruchu z 2015 r., które wyniosło 6593 pojazdów/dobę i podkreślił, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności ruchu i wystąpienia wypadku większe; 6) w km 34-1-400 miejsce miał wypadek drogowy - dane z 2022 r, z bazy danych drogowych organu oraz Polskiego Obserwatorium Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego dostępne na stronie internetowej https://obserwatoriumbrd.pl/; 7) zarządca drogi ma zaplanowaną rozbudowę drogi krajowej [...], na przedmiotowym odcinku zaplanowano: a) przebudowę istniejących zjazdów, przy czym zjazd do działki sąsiedniej o nr ewid. [...] zostanie zawężony i dostosowany do parametrów zjazdu indywidualnego uniemożliwiając tym samym korzystanie ze zjazdu pojazdów ciężarowych, b) przebudowę skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną nr [...] na skrzyżowanie skanalizowane. Ponadto organ wskazał, że zjazd do planowanej działalności gospodarczej stanowiłby dodatkowy punkt kolizyjny na drodze krajowej, dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, zaś każdy kolejny zjazd w niniejszym przypadku do obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej na omawianym odcinku drogi krajowej stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Standardowym rozwiązaniem powinien być dostęp do dróg niższych kategorii, alternatywny dostęp do drogi krajowej dopuszczony wyłącznie w przypadku braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz występowania na drodze trudnych warunków, przy czym trudne warunki nie mogą być w kontrze z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Odnosząc się do alternatywnego wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania ze zjazdu na działkę nr [...]. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w ramach której zarzuciła: - naruszenie zasad określonych w art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i wydanie wadliwej decyzji, pomimo niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia materiału dowodowego, m. in. niezastosowanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 847/22 z 23 listopada 2022 r., który zobowiązywał organ do określenia związku pomiędzy natężeniem ruchu drogowego a zagrożeniem Brd na tym konkretnym odcinku drogi DK [...], jako składowej wielu elementów oraz usunięcia błędów przy określeniu wpływu zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego na odcinku drogi DK [...] na którym wnioskodawczyni – J. P. wnioskuje o przebudowę istniejącego zjazdu w sposób umożliwiający na korzystanie z niego przez co najmniej dwa podmioty lub też w przypadku braku takiej możliwości wydanie zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu. - naruszenie art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które wskazują, że Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz winien ocenić całokształt zgromadzonego materiału, a nie wybrane i korzystne dla jego zapatrywania elementy (nie podjęto czynności w celu wyjaśnienia, czy wnioskowany zjazd można uznać za dopuszczalny w sytuacji, w której zjazd ten istniał od lat powojennych i który to zjazd służył do obsługi działek rolnych właścicieli, w tym m.in. Skarżącej); - błędy w ustaleniach faktycznych polegające na: a) przyjęciu, iż działka nr [...] i pozostałe działki J. P. posiadają dostęp do drogi publicznej zapewniony poprzez drogę gminną, podczas, gdy taka możliwość nie występuje, a co najmniej jest znacznie utrudniona; b) przyjęciu, iż z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego koniecznym jest ograniczanie ilości zjazdów z drogi krajowej [...], podczas gdy w miejscu lokalizacji wnioskowanego zjazdu główny ruch samochodowy przeniesiony został na autostradę A 18, przez co faktyczny ruch odbywający się na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr [...] odpowiada średniemu natężeniu drogi powiatowej, przez co uznać należy go za bezpieczny, a w konsekwencji tego niewymuszający ograniczania ilości zjazdów; c) przyjęciu, iż w miejscu zjazdu występują linie P-4 (podwójna ciągła), która oznacza zakaz przejeżdżania przez nią, podczas, gdy linie te są rozdzielone kilkudziesięciometrowy odcinkiem linii przerywanej (tak jak linie graniczne pasów umożliwiającymi przekraczanie pasów zarówno z prawej jak i z lewej skrajni, co umożliwia w sposób bezpieczny i zgodny z przepisami przejazd pojazdów; d) przyjęciu, iż wydanie zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej w miejscu wnioskowanym przez skarżącą spowoduje intensyfikację ruchu pojazdów w szczególności w tej okolicy, podczas, gdy ruch ten odbywa się w tym miejscu ze stałą intensywnością niezależnie od przewidywanego korzystania z inwestycji skarżącej; - naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wypływ na treść wydanego orzeczenia art. 77 § 1 i 4 kpa poprzez zaniechanie kompleksowego rozpoznania materiału dowodowego sprawy i pominięcie przy rozstrzyganiu faktów związanych z gruntowną przebudową drogi A 18, która łączy się komunikacyjnie z autostradą A 4, i które to spowodowało znaczne zmniejszenie ruchu pojazdów na drodze krajowej nr DK[...], tak jak ograniczenie komunikacji zbiorowej (PKS zlikwidował blisko połowę połączeń) a w konsekwencji wyeliminowały przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu na tej drodze wskutek wybudowania zjazdu do działki skarżącej lub udzielenia zgody na przebudowę; dodatkowym elementem jest fakt, że organ nie rozpoznał możliwości wybudowania pasów do włączania się do ruchu, pomimo, że szerokość działki [...] i warunki istniejącej zabudowy to umożliwiają; - błędne przyjęcie, że działki Skarżącej nr ew. [...], [...], [...], [...], winny być skomunikowane przez drogę gminną i służebność przejścia i przejazdu podczas, gdy to właśnie na tej drodze BRD jest mniejsze niż na DK [...] ponieważ zarówno stan techniczny drogi, jej położenie jak i wypadki wskazują na wręcz na występujące na drodze gminnej zagrożenia. Organ wskazał, że taka techniczna możliwość istnieje (bez wskazania parametrów takiego zjazdu, promieni skrętu) ale nie wykazał takiej możliwości biorąc pod uwagę: znaczny spadek z drogi gminnej, rów, działkę, ścieżkę rowerową i dla pieszych oraz oświetlenie i rosnące drzewa (które w tym wypadku nie są przewidywane do wycięcia, tak jak ma to miejsce w lokalizacji wnioskowanego zjazdu lub jego przebudów), które to powinny być przedmiotem analizy a nie lakonicznego stwierdzenia o "istnieniu technicznej możliwości"; - § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych - poprzednio art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach w zw. z § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowemu, pomimo przedstawienia dokumentacji zdjęciowej i filmowej, dokumentującej, że na całej długości przebiegu działek Skarżącej nie ma innego zjazdu (nawet użytkowanego zwyczajowo), a sama widoczność nie jest ograniczona, tym bardziej, że projekt i inwestycja na które powołuje się Organ właśnie w okolicy tego zjazdu przewiduje wycięcie kilkunastu drzew i krzewów oraz doświetlenie drogi; - art. 8 w zw. z art. 77 kpa, w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania zasady równości w okolicznościach istnienia zjazdów do pobliskich nieruchomości bezpośrednio z drogi DK [...]; - przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na całkowitym pominięciu słusznego interesu strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a dotyczącego faktu, iż zjazd publiczny (zwykły) na działce [...] istnieje a wniosek dotyczył tylko prawnego usankcjonowania i wyremontowania (przebudów) zjazdu do parametrów niezbędnych do prawidłowego skomunikowania z DK [...]; nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym nie można uznać, że ocenił "na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 kpa) - art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 kpa, poprzez nieprawidłowe uznanie przez organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wystarczający, podczas gdy w rzeczywistości nadal charakteryzowało się ono brakiem dostatecznej wnikliwości i rzetelności prowadząc do przyznania pierwszeństwa interesowi społecznemu, wg. którego koszty usuwania skutków wypadków są rzędu od kilkuset tysięcy do kilku milionów, ale kosztów poniesionych przez Organ w zw. z wypadkami na tej drodze - DK [...] - w miejscu lokalizacji zjazdu lub jego przebudowy nie wykazał. Niniejsze jest istotne w stosunku do słusznego interesu strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej na działkę [...]; - art. 8 kpa w związku z art. 77 kpa oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają zjazd z tej drogi na zasadach poprzednich (kiedy to droga DK [...] nie miała klasy GP), co spowodowało że organ w swojej decyzji dopuścił się nierównego potraktowania skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, podczas gdy w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie organ naruszył w stosunku do skarżącej konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do uwzględnienia wniosku i wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej; - naruszenie postępowania poprzez niedopuszczenie dowodów przedłożonych przez stronę (dokumentacja zdjęciowa i film), tj. art. 75 w zw. z art. 78 kpa, a co najmniej nie dokonanie analizy tego dowodu, jak również nie uwzględnienie uwagi o niepełnej opinii audytora Brd, i nieuzupełnienie jej zgodnie z żądaniem lub wskazanie podstaw, które popierałyby stanowisko Organu o prawidłowości wykonania opinii, w szczególności, że organ błędnie ustalił, że działka o nr [...] (oznaczona jako dr) jest własnością prywatną, gdy działka ta jest własnością Gminy Z. o statusie miejskim i stanowi drogę wewnętrzną, prowadzącą do nieruchomości, które uniemożliwiają nadanie zjazdowi klasy zjazdu indywidualnego; - naruszenie art. 77 § 1 poprzez niewłaściwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w tym podawanie różnych danych statystycznych dotyczących natężenia ruchu który w pierwotnej decyzji wynosił w roku 2015 6858 pojazdów na dobę, a w decyzji z [...] sierpnia 2023 już tylko 6593 tj. o 265 pojazdów mniej, a wskazane dane ustalone w badaniu 2020/2021 liczone na odcinku od ul. [...] w L. do włączenia się do DK [...] tj. na wylocie w kierunku P. autostrada [...] pojazdy - przy czym jeżeli uznać miejsce tego badania to zliczono również pojazdy zjeżdżające z obwodnicy Z. oraz z miasta Z. - co istotnie wpłynie na dane statystyczne i nie będzie miarodajne dla ustalenia rzeczywistego wzrostu natężenia ruchu, a tym samym na ocenę jego wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, tak jak również zupełnie pominięty fakt, że na odcinku od ronda S. do granicy miasta obowiązuje całodobowe ograniczenie prędkości pojazdów do 50 km/h a w samym rejonie lokalizacji zjazdu (przebudów) systematycznie rozstawiane są patrole Policji kontrolujące prędkość pojazdów, co również wpływa na bezpieczeństwo i zachowania kierujących pojazdami. Powyższe fakty nie znalazły swego odzwierciedlenia w analizie Organu, która powinna poprzedzić wydanie decyzji. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od GDDKiA kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2024 r., poz. 935; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez GDDKiA prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, nie zezwalającej Skarżącej na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...], do działki o numerze [...] położonej w obrębie [...] m. Z., stanowił przepis art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Przy czym podkreślić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 5 sierpnia 2022r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022r., poz. 1768 ze zm., dalej: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie z wniosku skarżącej z 26 lipca 2021 r., po uchyleniu decyzji z [...] września 2021r. przez WSA w Warszawie, toczyło się ponownie, zostało zakończone decyzją z [...] sierpnia 2023 r., tym samym, postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 21 września 2022 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie określone w ust. 2 dotyczy budowy i przebudowy zjazdu w sytuacji budowy lub przebudowy drogi, a zatem nie odnosi się do okoliczności faktycznych tej sprawy). Z kolei art. 29 ust. 4 udp stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Natomiast w zaskarżonej decyzji została wskazana treść art. 29 ust. 4 udp w brzmieniu obowiązującym po wejście w życie ustawy nowelizującej co – zdaniem Sądu – pozostało bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie przez organ. Istota zmienionego przepisu art. 29 ust. 4 ww. ustawy nie została zmieniona, bowiem "zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony", natomiast uległo zmianie sformułowanie odnoszące się do określenia przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami są "warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy". Natomiast, w poprzednim brzmieniu przepisu - przed wejściem w życie ustawy nowelizującej – w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami były "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne". Zdaniem Sądu w obu przypadkach art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnosił się do wymogów wynikających z przepisów wykonawczych, które muszą zostać spełnione w przypadku wyrażenia zgody przez organ na lokalizację, czy przebudowę zjazdu. Tym samym w obu przypadkach art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnosi się do wymogów wynikających z przepisów wykonawczych, które muszą zostać spełnione w przypadku wyrażenia zgody przez organ na lokalizację, czy przebudowę zjazdu. Niezależnie od aktualnej, czy uprzednio obowiązującej treści art. 29 ust. 4 udp ww. przepisy jednoznacznie wskazują, że odmowa lub wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego przez zarządcę drogi następuje w ramach uznania administracyjnego. Nie określając w ustawie przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego, ustawodawca pozostawił zarządcy drogi swoisty luz dyskrecjonalny. Uznanie administracyjne nie ma jednak charakteru nieograniczonego, a jego granice wyznaczane są w oparciu o art. 7 kpa, tj. przez interes społeczny, słuszny interes obywateli, a w tej sprawie także w oparciu o wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tak więc, zadaniem Organu było dokonanie wnikliwej analizy wszystkich okoliczności, a następnie jej załatwienie przez wyważenie interesu strony oraz interesu społecznego, który w tym przypadku wyrażał się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki techniczne dla dróg publicznych zostały uprzednio określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.; dalej "rozporządzenie z 1999 r."), a aktualnie jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowalnych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r. poz. 1518, dalej "rozporządzenie z 2022 r.") Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia z 2022 r. zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S, lub GP, z wyjątkiem drogi kasy GP w trudnych warunkach. Podkreślić należy, że droga krajowa nr [...], jak wskazywał Organ, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (Dz. Urz. GDDKiA 2023 r. poz. 9, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Powyższa kwalifikacja pozostaje aktualna, zgodnie z zarządzeniem nr 8 GDDKiA z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (Dz. Urz. GDDKiA 2024 r. poz. 8) Unormowanie zawarte w § 55 ust. 1 rozporządzenia z 2022 r. należy rozumieć w ten sposób, że wykluczona jest dopuszczalność stosowania zjazdu z drogi klasy GP, wyjątkiem są jedynie trudne warunki. Zatem prawodawca już a priori założył, że stosowanie zjazdów z drogi klasy GP, czyli na drodze o ruchu przyspieszonym, może nastąpić tylko wyjątkowo, gdyż wszelkie połączenia tych dróg z drogami innej klasy i umiejscawianie zjazdów wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Definicja trudnych warunków został zawarta w § 4 pkt 22 rozporządzenia z 2022 r., zgodnie, z którą to - warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. Przy czym, podkreślić należy, że trudne warunki odnoszą się do drogi, a nie sytuacji skarżącej, czy kosztów jakie należałoby ponieść w przypadku prowadzenia innych postępowań czy prac związanych uzyskaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi niższej klasy (zjazdu alternatywnego). Trudnymi warunkami nie jest także brak dostępu działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] do drogi publicznej (brak zjazdu). Organ wskazywał, że przed wnioskowanym zjazdem (do km 34+460) droga przebiega w odcinku prostym zagospodarowanym poprzez istniejące zjazdy indywidualne i publiczne, za zjazdem droga przebiega w łukach poziomych, pomiędzy łukami w km 34+609 strona lewa usytuowane jest skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]. W otoczeniu drogi nie występują osuwiska, szkody górnicze, tereny zalewowe czy tereny zagrożone powodzią. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy już same, warunki techniczne określone w rozporządzeniu z 2022 r. nie pozwalały na udzielenie zezwolenia na wnioskowany przez skarżącą zjazd. Dodatkowo wskazać należy, że podstawowe warunki jakim powinna odpowiadać droga zostały zawarte w Dziale II, ww. rozporządzenia z 2022 r. i tak w § 7 wskazano, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona. Jednakże pomimo powyższego oraz wobec związania organu oceną wyrażoną w wyroku z 23 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 847/22, jak również z uwagi na konieczność wyważenia interesu strony oraz interesu społecznego, który wyrażał się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ, prawidłowo nie poprzestał na ocenie warunków technicznych. Materiał dowodowy został uzupełniony m. in. o mapy sytuacyjno-wysokościowe dotyczące planowanego zjazdu, Opinię audytora BRD do wniosku o wydanie decyzji na lokalizacje zjazdu, opinię zarządcy drogi, dane dotyczące wypadków z Polskiego Obserwatorium Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, dane dotyczące generalnego pomiaru ruchu w 2020/21 i 2015, projekt stałej organizacji ruchu wraz z protokołem i mapami, dokumenty dotyczące rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (poszczególne strony wraz z mapami) wraz z informacją, że projekt rozbudowy został złożony 6 czerwca 2023 r., opinię w sprawie skomunikowania działek, zdjęcia i filmy obrazujące otoczenie proponowanego zjazdu. Ponadto organ prawidłowo ocenił, że potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze kasy GP ma priorytet nad dostępem do drogi publicznej celem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na: drobnych naprawach pojazdów dostawczych, serwisie, myjni, diagnostyce uszkodzeń, handlu detalicznym artykułami motoryzacyjnymi. Tak określony charakter działalności związany jest z dodatkową kumulacją pojazdów, dodatkowym miejscem do włączania się do ruchu, co miałoby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze (powyższe potwierdza chociażby zwiększenie pomiaru ruchu na drodze w 2020/21 w porównaniu z 2015 – bezzasadne jest powoływanie się skarżącej na inne dane dotyczące pomiaru ruchu a zawarte w uchylonej decyzji GDDKiA z dnia [...] września 2022 r.). Tym samym, wydanie zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu, zasadnie zostało ocenione jako negatywnie wpływające na bezpieczeństwo na drodze krajowej nr [...]. Ponadto prawidłowo organ wskazał na możliwość zapewnienia dostępu do drogi niższej klasy – zjazdu z drogi gminnej [...], tym bardziej w kontekście planowanej rozbudowy drogi i zawężenia zjazdu na drogę gruntową na działce prywatnej [...]. W ramach rozbudowy jezdnia drogi krajowej w obrębie wnioskowanego zjazdu zostanie poszerzona do 8 m z 6 m, zostaną wykonane pobocza i obustronne rowy odwadniające, co będzie wiązało się z zwiększeniem technicznych możliwości, dostosowania do roli drogi tranzytowej. Jednakże w aktualnym stanie prawnym okoliczność posiadania, bądź nie, dostępu do publicznej poprzez drogę gminą, nie stanowi przesłanki mającej wpływ na decyzję w przedmiocie wydania zezwolenia. Ponadto twierdzenia strony o przeniesieniu ruchu na autostradę nie zostały potwierdzone, jakimikolwiek dokumentami. W ocenie Sądu, nie mogły zostać uwzględnione postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 kpa. Organ, na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, zebrał i ocenił materiał dowodowy, potwierdzający, że projektowany zjazd publiczny miałby powstać na odcinku drogi krajowej nr [...], który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21 r., charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 7952 pojazdów na dobę. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Generalne Pomiary Ruchu stanowią podstawowe źródło informacji o ruchu drogowym. Przeprowadzane są w okresach pięcioletnich na podstawie ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Ich celem jest uzyskanie - na podstawie pomiarów bezpośrednich - podstawowych parametrów i charakterystyk ruchu dla wszystkich odcinków sieci dróg krajowych administrowanych przez GDDKiA. Wbrew zarzutom skargi, w tak ustalonym stanie faktycznym, GDDKiA miał podstawy do postawienia tezy, że przy natężeniu ruchu, jaki występuje na kwestionowanym odcinku drogi krajowej [...]; planowanej rozbudowie, możliwości podjęcia próby uzyskania zezwolenia z drogi niższej klasy, każdy dodatkowy zjazd na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wykazane przez Organ zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK [...], stanowi przesłankę odmowy uwzględnienia wniosku Skarżących o lokalizację zjazdu. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, iż z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się możliwość ustanowienia zjazdu. Nawet to, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, nie przesądza o udzieleniu zezwolenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., II SA/Gl 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy prawa nie umożliwiają, w przypadku dróg klasy GP, dowolnego lokalizowania zjazdów, podyktowanego wyłącznie potrzebami właściciela nieruchomości położonej przy drodze. Decydujący głos w tym względzie ma – jak już wyżej wskazano - zarządca drogi, odpowiedzialny za jej stan i bezpieczeństwo użytkowników. Nadto, zdaniem Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego traktowania jednostki przez władze publiczne w sytuacji, gdy w przypadku inni właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną, uzyskali zgodę na zjazd czy korzystają ze zjazdu. Rozpatrzenie każdego wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter indywidualny, uzasadniony konkretnymi okolicznościami, zaś okoliczność udzielenia zgody na lokalizację innych zjazdów z tej samej drogi, w innym czasie, nie przemawia za uwzględnieniem wniosku Skarżącej, gdyż ewentualne udzielenie zgody tym podmiotom odbyło się każdorazowo w odrębnym postępowaniu, w określonych okolicznościach konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 625/13). Udzielenie zatem zezwolenia na zjazd publiczny z innej działki, musiało uwzględniać okoliczności tamtej, konkretnej lokalizacji, jej umiejscowienie względem drogi, możliwość wytyczenia alternatywnego dojazdu itp. Wobec tego sam fakt udzielenia zezwolenia dotyczącego innego zjazdu nie musi oznaczać, że taka zgoda musi zostać udzielona na zjazd projektowany w innym miejscu. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej czy nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z uwagi na indywidualny charakter spraw dotyczących zjazdów z dróg publicznych, uwzględniający na ogół zróżnicowane uwarunkowania dotyczące lokalizacji poszczególnych nieruchomości, na które wnioskowany jest zjazd – nie można przyjąć, że zachodzi taki sam stan faktyczny i prawny. Porównanie sytuacji Skarżącej z innymi użytkownikami nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie jest możliwe bez jakiejkolwiek wiedzy odnośnie do sytuacji tamtych użytkowników w kontekście posiadanych nieruchomości (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1703/21). Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zebrał i następnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny Organ prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Stanowisko Organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania przez Organ prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym Skarżącej. Podkreślenia wymaga, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Takie ograniczenia wynikają m.in. z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej. W konsekwencji obowiązujące uregulowania nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, zwłaszcza gdy taki dostęp może być zapewniony z drogi niższej kategorii. Reasumując, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.